Immigration: chronique des principales modifications législatives en Russie (2017)

Inna Pliuguina

Docteur en droit, directrice d’études au Centre de recherches en droit public de l’Institut de législation et de droit comparé près le gouvernement de la Fédération de Russie

La législation sur l’immigration est particulièrement dynamique, ce qui s’explique par différents facteurs, qu’ils soient politiques, économique et sociaux, par l’apparition de nouveaux enjeux et menaces, sans oublier le processus constant de perfectionnement de la législation. Pour les seules cinq dernières années (2013-2017), par exemple, 51 lois fédérales ont été adoptées, apportant des amendements à la loi fédérale n° 115-FZ du 25 juillet 2002 « Sur le statut juridique des citoyens étrangers en Fédération de Russie », dont 7 au cours de l’année 2017.

 

D’un côté, une telle quantité d’amendements apportés à la législation sur l’immigration semble tout à fait logique, compte tenu des changements que subit en permanence la situation migratoire : l’évolution des flux migratoires imposant des mesures de régulation étatique. Pour une bonne part, l’évolution de la législation sur l’immigration revêt un caractère « situatif », en réaction aux évolutions mentionnées.

 

D’un autre côté, il est impossible de ne pas prêter attention aux critiques tout à fait justifiées qui se font entendre dans la doctrine à l’égard de la dynamique excessive de la législation. Il a été noté de façon récurrente que la loi ne devrait pas être soumise à des changements rapides et nombreux afin d’éviter de remettre en cause l’autorité de la législation et amoindrir son potentiel. La stabilité fait partie intégrante du droit, qui lui-même est caractérisé par l’efficacité durable de son système de régulation des relations sociales. Une loi stable reflète la réalité, elle est appropriée à la régulation des relations sociales, elle prend en compte les intérêts nationaux, elle repose sur des ressources, correspond à la Loi fondamentale du pays, est validée en corrélation avec les autres actes législatifs, ne recèle pas de contradictions internes et correspond aux normes techniques de la législation[1]. En outre, il est difficile de ne pas noter que les changements quasi-trimestriels de la législation migration complexifient sa mise en oeuvre.

 

Manifestement, un équilibre optimal doit être trouvé entre stabilité et dynamisme de la législation sur l’immigration, qui puisse procurer à son évolution une hausse de sa qualité qualité et une plus grande efficacité, tout en minimisant les risques et en renforçant sa capacité de réaction aux changements que connaît la situation migratoire.

 

L’examen des nouveautés de la législation sur l’immigration de 2017 permet de noter que ces changements ont été provoqués par la nécessité de répondre aux enjeux suivants :

– la régulation des particularités de l’activité professionnelle des citoyens étrangers recrutés en vue de mettre en œuvre les projets de centres d’innovations et de recherche scientifiques et techniques ;

– l’amélioration du suivi dans le domaine du respect des lois lors de compétitions sportives, le durcissement de la responsabilité administrative pour les infractions aux règles relatives au comportement des spectateurs durant ces rencontres ;

– la modification du régime d’obtention de la citoyenneté russe et du permis de séjour en Fédération de Russie pour les citoyens d’Ukraine considérés comme russophones au regard de l’article 33.1 de la loi fédérale n° 62-FZ du 31 mai 2002 « Sur la citoyenneté russe » ;

– la modification des règles de séjour temporaire en Fédération de Russie pour les citoyens étrangers suivant un cours préparatoire à un programme de formation générale leur permettant de suivre les programmes d’enseignement professionnels en russe ;

– l’amélioration de l’efficacité du développement économique et social du port libre de Vladivostok et de la zone économique spéciale de la Région de Kaliningrad (officialisation des modalités d’entrée et de séjour pour les citoyens étrangers) ;

– la protection des droits des citoyens eux-mêmes ou des membres de leur famille ayant fait l’objet d’expulsion illégale depuis le territoire de la République autonome socialiste soviétique de Crimée et autres.

 

La loi fédérale n° 28-FZ du 7 mars 2017 « Sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie »[2] introduit des compléments à l’article 11 de la loi fédérale n° 115-FZ réglementant les modalités de déplacement sur le territoire de la Fédération de Russie pour les citoyens étrangers ayant franchi la frontière de cette dernière via les postes de frontière du port libre de Vladivostok sur la base de visas électroniques. Il est stipulé que cette catégorie de citoyens étrangers a le droit de se déplacer librement dans les limites du territoire du Sujet de la Fédération[3] dans lequel l’entrée s’est faite. De plus, sont maintenues les restrictions prévues par l’article 11 point 1, c’est-à-dire qui interdisent de se rendre dans les territoires, entreprises et sites dont l’accès est conditionné à une autorisation spéciale, conformément aux lois fédérales.

 

Le décret du Gouvernement de la Fédération de Russie n° 692-r du 14 avril 2017 a validé la liste des pays dont les citoyens, lors de leur entrée en Fédération de Russie via les postes de frontière du port libre de Vladivostok, se voient délivrer des visas à entrée unique, d’affaires, touristiques et scientifiques sous forme de document électronique ; cette liste comprend 18 États[4].

 

En outre, la loi fédérale n° 28-FZ du 7 mars 2017 a apporté des amendements corrélatifs à la loi fédérale n° 114-FZ du 15 août 1996 « Sur les modalités de sortie et d’entrée en Fédération de Russie ». En particulier, un motif supplémentaire a été ajouté à la liste de ceux qui justifient la délivrance de visa à un citoyen étranger : la décision d’un organe fédéral du pouvoir exécutif compétent en matière d’affaires étrangères de délivrer un visa à un citoyen étranger entrant en Fédération de Russie via les postes de frontière de la Fédération de Russie situés sur le territoire du port libre de Vladivostok (conformément à l’article 25 de la Loi fédérale n° 114-FZ).

 

Des précisions ont été apportées à l’article 25.17 de la Loi fédérale n° 114-FZ qui énumère les types de visa délivrés aux citoyens étrangers entrant en Fédération de Russie via les postes de frontière du port libre de Vladivostok ; de même sont définies les conditions de délivrance de visa électronique pour cette catégorie de citoyens étrangers. Il a été entériné que les citoyens étrangers dont la liste est définie par le Gouvernement de la Fédération de Russie[5] arrivant par le port libre de Vladivostok se voient remettre des visas à entrée unique, d’affaires, touristiques et scientifiques sous forme de document électronique. Le visa électronique est délivré par l’organe fédéral du pouvoir exécutif compétent pour les affaires étrangères après examen de la demande du citoyen étranger sur le site internet spécial de l’organe fédéral du pouvoir exécutif quatre jours calendaires au moins avant la date prévue d’entrée sur le territoire de la Fédération de Russie, pour un délai de trente jours calendaires, et autorisant un séjour en Fédération de Russie d’une durée de huit jours maximum.

 

Les modalités de délivrance des visas électroniques d’entrée en Fédération de Russie, comme défini dans la nouvelle rédaction de l’article 25.17 de la loi fédérale n° 114-FZ, sont établies par le Gouvernement de la Fédération de Russie[6].

 

À la fin de l’année 2017, la loi fédérale n° 393-FZ du 5 décembre 2017 « Sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie relatifs aux questions de développement économique et social de la Région de Kaliningrad »[7] définit les modalités de déplacement des citoyens étrangers entrés en Fédération de Russie via les postes de frontière situés sur le territoire de la Zone économique spéciale dans la Région de Kaliningrad sur la base de visas électroniques. Ils ont également obtenu le droit d’un libre déplacement dans les limites du territoire du Sujet de la Fédération par lequel ils sont entrés, compte tenu des restrictions établies par la législation.

 

La loi fédérale n° 77-FZ du 17 avril 2017 « Sur les amendements apportés aux articles 8 et 9 de la loi Fédérale “Sur la situation juridique des citoyens étrangers en Fédération de Russie” »[8], comme cela est souligné par ses auteurs dans la note explicative , vise à lever les tensions sociales au sein de la République autonome de Crimée et à établir des préférences lors de la délivrance de permis de séjour pour les citoyens qui, eux-mêmes ou des membres de leur famille, ont fait l’objet d’une expulsion illégale depuis le territoire de la République autonome socialiste soviétique de Crimée.

 

Selon la règle générale, avant d’obtenir un permis de séjour, tout citoyen étranger est tenu de vivre en Fédération de Russie au moins un an sur la base d’une autorisation de séjour temporaire. Selon les changements apportés à la loi fédérale n° 77-FZ du 17 avril 2017 cette exigence ne s’appliquera pas en cas de délivrance d’un permis de séjour dans les cas suivants :

– citoyen étranger dont un membre de famille en ligne directe, parent adoptif ou conjoint(e) a fait l’objet d’une expulsion du territoire de la République autonome soviétique socialiste de Crimée,

– parent de ce citoyen étranger en ligne directe, enfants adoptifs ou conjoint(e).

 

Pour bénéficier de cette procédure simplifiée d’obtention d’un permis de séjour il est nécessaire de présenter une attestation de réhabilitation délivrée par un organe du ministère de l’intérieur ou du Ministère public de la Fédération de Russie, ou par un tribunal. Les modalités de délivrance de ces attestations sont réglementées par la loi de la Fédération de Russie n° 1761-1 du 18 octobre 1991 « Sur la réhabilitation des victimes de répressions politiques » et le Règlement administratif du Ministère de l’intérieur de la Fédération de Russie sur l’octroi de services officiels en matière de délivrance d’attestations de réhabilitation de victimes de répressions politiques (validé par l’arrêté du Ministère de l’intérieur de la Fédération de Russie n° 1165 du 23 novembre 2011), etc.

 

En même temps, la loi fédérale n° 77-FZ du 17 avril 2017 établit une liste limitative de motifs de refus de délivrance de permis de séjour et d’annulation de permis déjà délivrés pour cette catégorie de citoyens. Le permis de séjour leur est délivré et le permis précédemment délivré n’est pas annulé même dans les cas suivants :

– le citoyen étranger ne peut pas fournir de preuves de sa capacité à subvenir aux besoins des membres de sa famille et de lui-même en Fédération de Russie dans les limites du minimum vital sans recourir aux aides de l’État ;

– à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de sa date d’entrée le citoyen étranger n’a pas de logement en Fédération de Russie sur les bases de la législation nationale ;

– le citoyen étranger a quitté la Fédération de Russie pour s’installer dans un autre pays ;

– le citoyen étranger se trouve hors du territoire de la Fédération de Russie depuis plus de six mois.

 

L’année dernière, la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017 « Sur les centres d’innovations scientifiques et techniques et sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie »[9] a été adoptée en vue de satisfaire aux priorités du développement scientifique et technique de la Fédération de Russie, de rendre plus attractifs les investissements dans le domaine de la recherche et de la conception, et de la commercialisation de leurs résultats, de faciliter la participation des citoyens et des personnes morales aux projets scientifiques et techniques prometteurs et intéressants commercialement. Dans la mesure où il était originellement prévu de faire venir des citoyens étrangers pour réaliser des projets de centres d’innovations scientifiques et techniques, les modalités de l’exercice de leur activité professionnelle ont été réglementées et pour cela ont été apportés des amendements aux articles 13 et 13.2 de la loi fédérale n° 115-FZ, de même que des normes spéciales ont été directement introduites dans la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017.

 

Ainsi, selon les amendements apportés, les citoyens étrangers participant à la réalisation d’un projet de création et fonctionnement d’un centre d’innovations techniques et scientifiques, conformément à la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017, et disposant d’une expérience, de savoir-faire ou de résultats dans une activité concrète sont considérés comme des spécialistes hautement qualifiés indépendamment du montant de leur salaire. À noter que des conditions similaires de classement des citoyens étrangers comme spécialistes hautement qualifiés ne sont prévues que pour les spécialistes participant au projet « Skolkovo ».

 

L’article 13 de la loi fédérale n° 115-FZ a été complété d’une norme de référence selon laquelle les particularités d’exercice d’une activité professionnelle par des citoyens étrangers sur le territoire des centres d’innovations scientifiques et techniques sont fixées par la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017 « Sur les centres d’innovations scientifiques et techniques et les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie ».

 

Parmi les conditions spéciales d’exercice d’une activité professionnelle par des citoyens étrangers stipulées dans la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017 (article 20) figurent les éléments suivants :

1) l’obtention d’autorisations de recrutement et d’emploi de citoyens étrangers n’est pas nécessaire pour les participants au projet ;

2) les invitations pour se rendre en Fédération de Russie afin d’exercer une activité professionnelle, de même que les autorisations de travail pour les citoyens étrangers, sont délivrées hors des quotas définis par le Gouvernement de la Fédération de Russie par la loi fédérale n° 115-FZ ;

3) les invitations en Fédération de Russie en vue d’exercer une activité professionnelle (si les invitations de ce type sont nécessaires) et les autorisations de travail pour les citoyens étrangers sont délivrées par l’intermédiaire de l’entreprise mère ou de sa filiale.

 

En outre, la loi fédérale n° 216-FZ du 29 juillet 2017 définit les spécificités de la délivrance d’une autorisation de travail pour les citoyens étrangers recrutés en vue d’exercer une activité professionnelle dans le cadre de la réalisation d’un projet. Les autorisations de travail leur sont délivrées pour la durée du contrat de travail ou d’exécution de prestations conclu avec eux dans une limite de trois ans à compter de la date d’entrée sur le territoire de la Fédération de Russie, avec reconduction possible par durée de trois ans. Ces autorisations de travail donnent aux citoyens étrangers le droit d’exercer une activité professionnelle limitée au cadre de la réalisation du projet en question. Les autorisations de travail pour les membres de famille majeurs des spécialistes hautement qualifiés recrutés pour exercer une activité professionnelle dans le cadre de la réalisation d’un projet sont également accordées hors des quotas établis par le Gouvernement de la Fédération de Russie pour une durée ne dépassant pas celle de la mission confiée au spécialiste étranger.

 

Par arrêté du Ministère de l’intérieur de Russie n° 390 du 19 juin 2017 « Sur la validation des formulaires d’autorisation de travail pour les citoyens étrangers ou personnes apatrides » a été approuvé le formulaire d’autorisation de travail accordée à une personne étrangère ou apatride recrutée en vue d’exercer une activité professionnelle dans le cadre de mesures visant à obtenir des résultats en matière de création et de fonctionnement d’un centre d’innovations scientifiques et techniques.

 

Des modalités spécifiques de délivrance des licences aux citoyens étrangers exerçant une activité professionnelle dans le cadre de projets réalisés sur la base de la loi fédérale « Sur les centres d’innovations scientifiques et techniques et sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie » ne sont pas envisagées. Les licences leur sont délivrées selon les modalités générales prévues par la Loi fédérale n° 115-FZ.

 

Des changements substantiels ont été introduits par la loi fédérale n° 243-FZ du 29 juillet 2017 « Sur les amendements apportés dans la loi fédérale “Sur la citoyenneté de la Fédération de Russie” et les articles 8 et 14 de la loi fédérale “Sur la situation juridique des citoyens étrangers en Fédération de Russie” »[10]. Ces modifications concernent le régime d’obtention de la citoyenneté russe et de permis de séjour en Fédération de Russie pour les citoyens ukrainiens reconnus comme natifs de langue russe en vertu de l’article 33.1 de la loi fédérale n° 62-FZ du 31 mai 2002 « Sur la citoyenneté de la Fédération de Russie ». Sans nous fixer pour objectif d’examiner de manière exhaustive les modifications de la législation en matière d’acquisition de la citoyenneté russe, arrêtons-nous sur le second point.

 

La loi fédérale n° 115-FZ établit différentes catégories de citoyens étrangers pour lesquelles est prévue une procédure simplifiée de délivrance du permis de séjour, ce qui est notamment le cas des citoyens étrangers reconnus natifs russophones en vertu de l’article 33.1 de la loi fédérale « Sur la citoyenneté de la Fédération de Russie ». Pour bénéficier de cette procédure simplifiée, les natifs de langue russe doivent présenter un document émis par l’organisme étranger compétent confirmant qu’ils renoncent à leur citoyenneté ou certifiant qu’il ne leur est pas possible d’y renoncer.

 

Cependant, comme l’a montré la pratique, cette procédure de renonciation à la citoyenneté étrangère peut poser des problèmes graves liés notamment au caractère complexe de cette procédure, qui peut prendre beaucoup de temps. En outre, il arrive que l’organisme étranger compétent oppose un refus injustifié à cette demande de renonciation. Des citoyens ukrainiens voulant renoncer à leur citoyenneté ont été confrontés à de tels obstacles. C’est aussi pour résoudre cette difficulté qu’a été adoptée la loi fédérale n° 243-FZ du 29 juillet 2017. Elle stipule notamment que lors de leur demande de permis de séjour les citoyens ukrainiens reconnus comme natifs russophones pouvaient ne présenter qu’une copie notariée de leur demande de renonciation à la citoyenneté ukrainienne adressée à l’organisme ukrainien compétent.

 

En outre, la loi fédérale établit des exceptions aux restrictions imposées aux citoyens étrangers dans l’exercice de certaines activités, ainsi que des changements pour certaines fonctions (article 14 de la loi fédérale n° 115-FZ). Un nouveau point ajouté au texte de cet article 14 indique que les restrictions prévues ne concernent pas les personnes qui ont à la fois la citoyenneté de la Fédération de Russie et celle d’un autre pays, dont la validité n’a pas été interrompue pour des raisons indépendantes de leur volonté, à condition que ces personnes aient fait de leur plein gré une demande écrite de renonciation de cette citoyenneté étrangère et aient remis les principaux documents d’identité étrangers à l’organisme fédéral compétent en matière migratoire selon les modalités définies par le Gouvernement de la Fédération de Russie. Il est prévu que la liste des raisons entraînant l’impossibilité de renoncer à une citoyenneté étrangère soit établie par la Gouvernement de la Fédération de Russie, mais à l’heure actuelle (en mars 2018) ce texte n’a toujours pas été adopté.

 

Les changements concernent également le domaine de l’immigration liée à la formation et l’enseignement. Un problème récurrent survenait dans le passé : des étudiants étrangers ne pouvaient pas prolonger leur séjour en raison de quotas imposés aux facultés et organismes dispensant des cours préparatoires. Une norme a été introduite dans la loi fédérale n° 115-FZ permettant de prolonger le séjour pour les seuls étrangers qui suivent des cours de formation professionnelle à distance ou dans les établissements dûment accrédités par l’État. Cependant, conformément à l’article 92 al. 1 de la loi fédérale n° 273-FZ du 29 décembre 2012 « Sur la formation en Fédération de Russie », l’accréditation officielle d’une activité d’enseignement ne concerne que les programmes d’enseignement principaux établis conformément aux standards fédéraux officiels, à l’exception des programmes d’enseignement pré-scolaire et des programmes d’enseignement général correspondant aux standards officiels. Dans la mesure où les programmes de formation complémentaire ne font pas l’objet d’une accréditation officielle, la durée de séjour en Fédération de Russie d’un étranger ayant achevé sa formation dans le cadre de cours préparatoires ne pouvait pas être prolongée.

 

La loi fédérale n° 493-FZ du 31 décembre 2017 « Sur les amendements apportés aux articles 5 et 17 de la loi fédérale “Sur la situation juridique des citoyens étrangers en Fédération de Russie” »[11] prévoit les modalités de séjour temporaire pour les citoyens étrangers en Fédération de Russie qui suivent des cours préparatoires à une formation complémentaire leur apportant un savoir-faire correspondant aux programmes de formation professionnelle générale en langue russe. Conformément aux changements apportés, à la demande de l’établissement d’enseignement fédéral d’État fréquenté par ces citoyens étrangers, ces derniers peuvent obtenir la prolongation de la durée de leur autorisation de séjour temporaire en Fédération de Russie jusqu’à la fin de la formation professionnelle générale qu’ils suivent à distance ou dans l’établissement. Si après la fin des cours préparatoires le citoyen étranger intègre, dans un autre établissement d’enseignement, une formation professionnelle générale (même à distance) officiellement accréditée, le séjour temporaire est prolongé par ce nouvel établissement d’enseignement l’ayant accepté. Si cet établissement d’enseignement accompagne la demande de prolongation de permis de séjour de garanties matérielles, médicales et d’hébergement pour la période de séjour en Fédération de Russie conformes à la législation, la prolongation est admise sans que le citoyen étranger soit obligé de quitter la Fédération de Russie.

 

Un certain nombre de changements essentiels ont été apportés à la législation en vigueur en lien avec l’amélioration du suivi du respect de la loi lors des compétitions sportives officielles. La loi fédérale n° 78-FZ du 17 avril 2017 « Sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie en matière d’amélioration du suivi de certaines questions de respect de la loi lors de compétitions sportives officielles »[12] introduit des changements dans la loi fédérale n° 114-FZ, dans le Code des infractions administratives de la Fédération de Russie, ainsi que dans le texte de la loi fédérale n° 329-FZ du 4 décembre 2007 « Sur la culture physique et le sport en Fédération de Russie ».

 

Ainsi, dans l’article 20.31 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie ont été ajoutés des éléments qui définissent la responsabilité des personnes étrangères ou apatrides pour les infractions, y compris graves, aux règles de comportement des spectateurs commises lors du déroulement de compétitions sportives officielles.

 

Pour toute infraction répétée aux règles de comportement des spectateurs lors des compétitions sportives officielles les citoyens étrangers font l’objet de peines sous forme d’amende administrative d’un montant de dix mille à quinze mille roubles accompagnée d’une expulsion du territoire de la Fédération de Russie ou bien d’une peine de détention administrative pour une durée allant jusqu’à quinze jours accompagnée d’une expulsion du territoire de la Fédération de Russie.

 

Toute infraction grave aux règles de comportement des spectateurs lors des compétitions sportives officielles (si ces actions ne revêtent pas de caractère pénal) commise par des personnes étrangères ou apatrides font l’objet de peines sous forme d’amende administrative d’un montant de dix mille à vingt mille roubles accompagnée d’une expulsion du territoire de la Fédération de Russie ou bien d’une peine de détention administrative pour une durée allant jusqu’à quinze jours accompagnée d’une expulsion du territoire de la Fédération de Russie.

 

Il faut noter que dans ces cas précis, la sanction administrative sous forme de détention pour une durée allant jusqu’à quinze jours accompagnée d’une expulsion peut être infligée à la personne étrangère ou apatride seulement si cette infraction est commise lors de compétitions sportives internationales officielles.

 

Comme on le voit d’après les normes indiquées, tant en ce qui concerne une infraction répétée que pour une infraction grave aux règles de comportement commise par une personne étrangère ou apatride, l’application de la peine sous forme d’expulsion administrative est obligatoire. Cependant, la loi fédérale n° 78-FZ du 17 avril 2017 introduit également des changements dans les règles générales de détermination de la peine (article 4.1 du Code des infractions administratives) selon lesquels en application des al. 4 et 5 de l’article 20.31 du Code, la cour peut ne pas imposer de peine administrative sous forme d’expulsion si elle parvient à la conclusion que celle-ci serait exagérée. Une telle décision peut s’expliquer par la prise en compte des circonstances suivantes : longue durée de séjour de la personne étrangère ou apatride en Fédération de Russie, sa situation familiale, ses obligations fiscales, ses revenus et son logement en Fédération de Russie, son type d’activité et sa profession, son respect des lois, sa demande de citoyenneté russe, etc. Si les infractions administratives citées n’entraînent pas d’expulsion, une amende administrative d’un montant de quarante mille à cinquante mille roubles ou bien une interdiction de fréquenter les lieux et les jours où se déroulent les compétitions sportives officielles pour une durée de un à sept ans peut être infligée.

 

On note des changements significatifs également apportés en lien avec l’amélioration du suivi du respect de la loi lors du déroulement des compétitions sportives officielles dans l’article 20 de la loi fédérale n° 329-FZ du 4 décembre 2007 « Sur la culture physique et le sport en Fédération de Russie ». Conformément à ces changements, en période de compétitions sportives les personnes étrangères et apatrides se sont pas autorisées à entrer en Fédération de Russie si elles ont commis des infractions à l’ordre public lors de réunions sportives, publiques, de spectacles et autres manifestations de masse hors de la Fédération de Russie ou si les autorités disposent d’informations concernant leur intention de commettre des actions illégales de ce type en Fédération de Russie. Si tel est le cas, une décision est prise pour leur interdire l’entrée en Fédération de Russie selon les modalités stipulées par la législation russe.

 

Toujours dans ce registre, ont également été précisées les normes réglementant la procédure de prise de décision sur l’interdiction d’entrée dans la Fédération de Russie. Les changements apportés à la loi fédérale n° 114-FZ établissent que de telles décisions peuvent être prises à l’encontre de plusieurs personnes étrangères et/ou apatrides sous la forme d’un document unique indiquant le nom de famille, le prénom, le patronyme (le cas échéant), la citoyenneté ainsi que les informations relatives à la pièce d’identité de ces personnes étrangères ou apatride et reconnues comme telles par la Fédération de Russie.

 

Il convient de prêter attention aux changements substantiels qui concernent les modalités de sortie et d’entrée en Fédération de Russie.

 

Déjà en 2016, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie avait, dans sa décision n° 20-P[13] du 20 octobre 2016, reconnaissait que les dispositions de l’article 25.10 al. 4 et de l’article 27   al. 1 sous-point 1 de la loi fédérale n° 114-FZ n’étaient pas en conformité avec la Constitution de la Fédération de Russie dans la mesure où, la réglementation de la prise de décision d’interdiction de séjour en Fédération de Russie d’une personne étrangère ou apatride pour cause de maladie infectieuse présentant une menace pour son entourage crée pour celle-ci des obstacles insurmontables pour son entrée en Fédération de Russie, indépendamment du fait que cette personne soit guérie et que cela ait été confirmé par des documents. La législation ne prévoyait pas la possibilité d’annuler ou de suspendre une telle décision prise à l’encontre d’un citoyen étranger. Des modifications en ce sens ont été récemment apportées à la loi fédérale n° 114-FZ[14] : l’article 25.10 al. 4 a été complété par une norme selon laquelle lorsque la guérison d’une personne atteinte d’une maladie infectieuse présentant une menace pour son entourage est attestée, l’interdiction de séjour en Fédération de Russie prise à l’encontre d’une personne étrangère ou apatride doit être annulée. Il est d’ailleurs stipulé qu’en cas de refus de la personne étrangère ou apatride de suivre un traitement en Fédération de Russie et de quitter la Fédération de Russie pour suivre un traitement dans un autre pays, l’effet de cette décision peut être suspendu.

 

Une autre décision de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie, qui a motivé un changement de la législation sur l’immigration, a été adoptée suite au recours déposé par Ugangue H.E., rapporteur des droits de l’homme en Fédération de Russie et citoyen de la République fédérale du Nigéria[15]. Dans cette décision, la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie a reconnu que les dispositions de l’article 18.1 al. 2 du Code des infractions administratives et l’article 24 de la loi fédérale n°114-FZ n’étaient pas en conformité avec la Constitution de la Fédération de Russie dans la mesure où, en raison de l’imprécision des normes en vigueur, ces dispositions permettent 1) de poursuivre sur le plan administratif pour infraction aux règles en vigueur de franchissement des frontières nationales de la Fédération de Russie un citoyen étranger muni d’une autorisation de séjour temporaire, si au moment de quitter la Fédération de Russie il a présenté cette autorisation de séjour temporaire et le visa ayant permis son entrée et dont la durée de validité a expiré – documents qui confirment la légalité de son entrée et de son séjour en Fédération de Russie –, sur la seule base formelle de l’absence de visa toujours en cours de validité et en même temps 2) de lui refuser, pour cette raison, de pouvoir quitter la Fédération de Russie.

 

En vue de remédier à ces problèmes, a été adoptée la loi fédérale n° 111-FZ du 7 juin 2017 « Sur les amendements apportés à la loi fédérale “Sur le régime de sortie et d’entrée en Fédération de Russie” et à l’article 6 de la loi fédérale “Sur la situation juridique des étrangers en Fédération de Russie” »[16], qui ajoute à l’article 24 de la loi fédérale n° 114-FZ la disposition selon laquelle les étrangers et apatrides ayant obtenu une autorisation de séjour temporaire en Fédération de Russie entrent et sortent de la Fédération de Russie sur la base de pièces d’identité valides et reconnues comme telles par la Fédération de Russie et d’un visa de séjour temporaire à moins qu’une autre disposition soit prévue par des accords internationaux de la Fédération de Russie, la présente loi fédérale ou des décrets du Président de la Fédération de Russie.

 

En outre, la notion de « visa » donnée dans l’article 25.1 de la loi fédérale a été complétée du fait que le visa confirme aussi l’autorisation de séjourner en Fédération de Russie. Conformément à cette nouvelle rédaction, la notion de « visa » signifie l’autorisation délivrée par l’organe officiel compétent d’entrer et de séjourner en Fédération de Russie ou d’effectuer un transit via le territoire de la Fédération de Russie sur la base d’une pièce d’identité de la personne étrangère ou apatride et reconnue comme telle par la Fédération de Russie.

 

La loi fédérale n° 111-FZ du 7 juin 2017 introduit un nouveau type de visa ordinaire : il s’agit d’un visa d’entrée en Fédération de Russie en vue d’obtenir une autorisation de séjour temporaire. Ce visa est délivré à une personne étrangère ou apatride pour une durée allant jusqu’à quatre mois sur présentation d’une décision de l’organe territorial du pouvoir exécutif fédéral relevant du ministère de l’intérieur de délivrer à cette personne une autorisation de séjour temporaire en Fédération de Russie.

 

Pour conclure, il paraît opportun d’attirer l’attention du lecteur sur la décision de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 22-P[17] du 19 juillet 2017 par laquelle les dispositions de l’article 20 al. 1 et al. 2.2 de la loi fédérale « Sur l’enregistrement des citoyens étrangers et personnes apatrides en Fédération de Russie » ont été reconnues comme non conformes à la Constitution de la Fédération de Russie dans la mesure où elles contiennent une indétermination tant dans la question de savoir s’il est possible dans ce cas d’inscrire une personne étrangère ou apatride séjournant temporairement en Fédération de Russie au registre migratoire sur son lieu de séjour à l’adresse de la partie hôte, que dans celle de savoir de quelle façon se manifestent les obligations d’enregistrement d’une personne étrangère ou apatride séjournant temporairement en Fédération de Russie et de la partie hôte précisément à l’adresse à laquelle cette personne doit être enregistrée conformément aux modalités établies.

 

La Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie a indiqué que le législateur fédéral devait prendre des mesures pour lever cette indétermination. Jusqu’à l’ajout des changements nécessaires dans la législation, les dispositions de l’article 20 al. 1 et al. 2.2 de la loi fédérale mentionnée ne peuvent pas être considérées comme obligeant la personne étrangère ou apatride séjournant temporairement en Fédération de Russie et enregistrée à l’adresse de la société l’ayant invitée (ou partie hôte) et conservant avec elle un lien juridique conforme aux dispositions légales pendant la période de séjour en Fédération de Russie. Dans tous les autres cas, les personnes étrangères ou apatrides doivent, si la loi fédérale mentionnée n’indique pas directement d’autres règles, s’inscrire au registre migratoire à l’adresse où elles séjournent réellement. Par là même, la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie a énoncé le principe de base d’inscription au registre migratoire : c’est l’enregistrement à l’adresse de séjour réel.

 

 

Comme le montre cette chronique, la législation sur l’immigration a subi en 2017 des changements substantiels qui, d’ailleurs, ne se limitent pas aux actes mentionnés. On peut s’attendre à l’avenir à ce que le processus de perfectionnement des actes juridiques normatifs dans le domaine de l’immigration se poursuive de façon assez intensive. Par exemple, les travaux portant sur un projet de loi fédérale réglementant les questions de base d’adaptation et d’intégration des personnes étrangères et apatrides se poursuivent à l’heure actuelle ; sont à l’étude des projets d’actes normatifs visant une amélioration des règles d’inscription au registre migratoire en conformité avec la décision de la Cour Constitutionnelle n° 22-P du 19 juillet 2017.

 

[1] Voir par exemple : Khabrieva T.Ia. « Stabilité de la loi, modernisation de la législation et missions de la science juridique », in La loi : stabilité et dynamique (documents de la réunion de l’École international de pratique des jeunes juristes scientifiques), Moscou, 1-3 juin 2006), Moscou, Société juridique KONTRAKT, 2007, p. XII-XIII.

[2] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 11, article 1537.

[3] Le Sujet de la Fédération est l’entité fédérée (note CGFR)

[4] Algérie, Bahrein, Brunei, Inde, Iran, Qatar, République populaire de Chine, République populaire et démocratique de Corée du Nord, Koweït, Maroc, Mexique, Émirats Arabes Unis, Oman, Arabie Saoudite, Singapour, Tunisie, Turquie, Japon.

[5] La liste des pays dont les citoyens obtiennent lors de leur arrivée en Fédération de Russie via les postes frontière du port libre de Vladivostok des visas à entrée unique, d’affaires, touristiques et humanitaires sous forme de document électronique a été validée, comme indiqué plus haut, par l’Ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie n° 692-P du 14 avril 2017.

[6] Pour cette raison le Gouvernement de la Fédération de Russie a élaboré et adopté le décret n° 667 du 30 mai 2017 « Sur l’établissement de modalités d’obtention de visas sous forme de document électronique et d’entrée en Fédération de Russie sur leur base pour les citoyens étrangers se rendant en Fédération de Russie via les postes de frontière situés sur le territoire du port libre de Vladivostok et sur les modifications apportées à l’Ordonnance sur le système national de registre migratoire, ainsi que sur l’établissement, la délivrance et le contrôle du traitement des pièces d’identité ».

[7] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 50, article 7564.

[8] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 17, article 2459.

[9] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 31, article 4765.

[10] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 31, article 4792.

[11] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2018, n° 1, article 77.

[12]Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 2460.

[13] Décision de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 20-P du 20 octobre 2016 « Relatif à l’affaire de vérification de la constitutionnalité des dispositions de la quatrième partie de l’article 25.10 et du sous-point 1 de la première partie de l’article 27 de la loi fédérale « Sur le régime de sortie et d’entrée en Fédération de Russie » faisant suite à la plainte déposée par le citoyen coréen X », in Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2016, n° 44, article 6195.

[14] Loi fédérale n° 270-FZ du 29 juillet 2017 « Sur les amendements apportés à l’article 25.10 de la loi fédérale “Sur le régime de sortie et d’entrée en Fédération de Russie” » in Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 31, article 4819.

[15] Décision de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 4-P du 16 février 2016 « Relatif au contrôle de la constitutionnalité des dispositions de l’article 18.1al.2 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie, de l’article 11 de la loi de la Fédération de Russie « Sur la frontière nationale de la Fédération de Russie » et de l’article 24 de la loi fédérale « Sur le régime de sortie et d’entrée en Fédération de Russie » faisant suite aux plaintes de H.E. Uvangue, rapporteur pour les droits de l’homme en Fédération de Russie et citoyen de la République fédérale du Nigéria in Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2016, n° 9, article 1307.

[16] Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 24, article 3480.

[17] Décision de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 22-P du 19 juillet 2017 « Relatif au contrôle de la constitutionnalité des dispositions de la partie 1 et du point 2 partie 2 article 20 de la loi fédérale “Sur l’inscription au registre migratoire des citoyens étrangers et personnes apatrides en Fédération de Russie” faisant suite aux plaintes des citoyens des États-Unis d’Amérique N.D. Worden et P.D. Oldham » in Compilation de la législation de la Fédération de Russie, 2017, n° 31, article 4984.

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