Административные дела и дела об административных правонарушениях: соотношение и различия

Юрий Старилов

Д.ю.н., профессор, зав. кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

Дела об административных правонарушениях – это дела о применении наказания, т.е. возникающие в известном смысле вне спорных отношений, это дела о деликте — административном правонарушении. Государство обязано создать условия и формальный порядок разрешения таких дел и применения к виновным в совершении правонарушений установленных наказаний (уголовных или административных). Административные дела – это дела о претензии (о жалобе), это притязание субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Судебная статистика Верховного Суда РФ выделяет среди рассмотренных дел уголовные, гражданские и административные дела, причем последние считаются делами об административных правонарушениях[1]. В некоторых случаях можно наблюдать путаницу с определением характера дел: иногда говорят, что мировые судьи рассматривают гражданские, уголовные дела и дела об административных правонарушениях; районные суды – гражданские, уголовные и административные дела; суды уровня субъекта РФ — гражданские, уголовные и административные дела; военные суды – гражданские, уголовные, административные дела и дела об административных правонарушениях[2]. Однако ни в одном из перечисленных случаев авторы не указывают принципиальных различий понятий «административные дела» и «дела об административных правонарушениях».

И далее можно привести данные о структурировании содержания каждый месяц издаваемого в России Бюллетеня Верховного Суда Российской Федерации. Конечно, потенциала глубоко научных аргументаций этот пример не содержит. Однако он демонстрирует нестабильность представлений даже специалистов о сущности и содержании административного судопроизводства и термина «административные дела». Например, в одном из выпусков указанного Бюллетеня в разделе «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации» выделяются разделы: по уголовным делам; по гражданским делам; по административным делам. В последнюю категорию дел редакция Бюллетеня включает, например: «Практика рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части»[3]. Следует отметить, что в указанных разделах вообще не идет речь о делах об административных правонарушениях. В других же случаях, в разделе «По гражданским делам» появляется подраздел «Практика рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений», в котором также приводятся примеры судебной деятельности по признанию оспариваемых норм (оспариваемого акта) недействующими или соответствующими закону. Здесь же редакция Бюллетеня публикует материалы под рубрикой «Вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[4].

Ученые, комментирующие соответствующие статьи Конституции РФ, понимают административное судопроизводство именно в смысле осуществляемого судьями производства по делам об административных правонарушениях. Например, в одном из комментариев к Конституции РФ отмечается, что регулирование административного судопроизводства в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, «поэтому установление порядка административного судопроизводства КоАП, который был принят до введения в действие Конституции, не противоречит конституционным положениям о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами»[5]. Таким образом, в данном толковании административное судопроизводство устанавливается КоАП.

Однако самим законодателем деятельность по применению административных наказаний (даже если это осуществляется судьями) административным судопроизводством не называется. Думается, что при принятии решения и установлении конституционности тех или иных норм федеральных законов Конституционный Суд РФ должен находиться в «границах или пределах» категорий и терминов, используемых самим законодателем; если же в законодательных актах какой-либо термин отсутствует вообще, то следует исходить из характера регулируемых указанным законом отношений и не давать данному понятию расширительное толкование. То есть вряд ли оправданно, когда Конституционный Суд РФ, пытаясь «оценить» соответствующие статьи Кодекса об административных правонарушениях, в которых отсутствует термин «административное судопроизводство», вместе с тем определяет легитимность указанной категории для производства в судах дел об административных правонарушениях. Можно задать вопрос: почему же тогда КоАП РФ 2002 г. не установил в своих статьях понятие «административное судопроизводство»?

Суд осуществляет правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Как отмечается в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» участниками спорных правоотношений (по делам, которые рассматриваются арбитражными судами) могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом РФ и иными федеральными законами, Российская Федерация, её субъекты, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.

Дела об административных правонарушениях – это дела о применении наказания, т.е. возникающие в известном смысле вне спорных отношений, это дела о деликте — административном правонарушении. Государство обязано создать условия и формальный порядок разрешения таких дел и применения к виновным в совершении правонарушений установленных наказаний (уголовных или административных). Административные дела – это дела о претензии (о жалобе), это притязание субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Поэтому, если строго анализировать ст. 118 Конституции Российской Федерации, приходится сделать вывод о том, что именно в Конституции РФ заложена идея формирования административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Если бы законодатель, формулируя содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, понимал бы под «административным судопроизводством» «производство по делам об административных правонарушениях», то тогда нужно было бы данную статью дополнить термином «производство по делам об административных правонарушениях». Думается, что законодатель целенаправленно («сознательно») сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, когда под «административным судопроизводством» нужно понимать рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений.

Как известно, законодательство об административных правонарушениях (в его материальном и процессуальном содержании) было разработано и действовало на практике с советских времен, то есть задолго до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепившей термин «административное судопроизводство». Как, впрочем, и другие виды правосудия в России – уголовное или гражданское судопроизводство — имели долгую историю становления и развития. Однако в тексте Конституции Российской Федерации в 1993 году появился термин «административное судопроизводство»; этой для того времени, несомненно, правовой новеллой законодатель подчеркивал новое качество судебной власти и необходимость формирования нового качества самого российского правосудия. Следовательно, никакая идентификация административного судопроизводства с производством по делам об административных правонарушениях вообще не должна предприниматься.

В ФКЗ от 07 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» в п. 2 ст. 4 установлено, что суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами. Таким образом, в такой постановке термин «административные дела» дает основания другого толкования данного института. Во-первых, Федеральный конституционный закон, устанавливая в тексте этот термин – «административные дела», дает основания для предположений о его непосредственном и главном взаимодействии с термином «административное судопроизводство». Во-вторых, «административные дела» напрямую связываются с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов. Таким образом, административно-деликтологические характеристики «административных дел» в данном случае не приемлемы; речь идет о судебной защите прав, свобод, законных интересов физических или юридических лиц. Именно поэтому дело об административном правонарушении, теоретически рассуждая, может быть отнесено к категории «административных дел». Однако по своему содержанию с позиции как предмета административно-правового спора, состава участников судебного разбирательства, так и особенностей процессуальных правил дела об административных правонарушениях – это не административные дела в смысле рассматриваемой статьи ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

 

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ) наиболее юридически грамотно распределил подведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33 АПК РФ). Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомственности дел арбитражным судам, можно констатировать наличие нескольких важнейших положений, относящихся к административному судопроизводству.

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судопроизводство» или «порядок административного судопроизводства».

В-третьих, административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В-четвертых, административным судопроизводством законодатель считает рассмотрение арбитражными судами указанных споров и иных дел:

  • об оспаривании нормативных правовых актов в сферах, которые в полной мере установлены подпунктом 1 пункта 1 ст. 29 АПК РФ, например: налогообложение; валютное регулирование и валютный контроль; таможенное регулирование; антимонопольное регулирование; регулирование банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; несостоятельность (банкротство); в этих правовых нормах также определено, что дополнительные случаи правового регулирования могут предусматриваться соответствующим федеральным законом и в иных сферах;
  • об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
  • об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
  • о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
  • другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Глава 22 АПК РФ устанавливает особенности рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; глава 23 АПК РФ посвящена установлению порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; глава 24 АПК РФ регламентирует порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. В главе 25 АПК РФ определяется порядок рассмотрения дел о привлечении лиц к административной ответственности; в этой же главе устанавливаются правила разрешения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении соответствующих лиц к административной ответственности.

Таким образом, Арбитражный процессуальный кодекс РФ связывает термин «административное судопроизводство» с рассмотрением арбитражными судами различных по своему предмету экономических споров и иных дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений. Административное судопроизводство (с позиции норм АПК РФ) – это и производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов, и производство по делам об административных правонарушениях. Следует отметить, что АПК РФ и ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 4) являют важнейшими федеральными законами в России, которые вслед за Конституцией РФ используют понятие «административное судопроизводство».

Следовательно, внимательно изучая многочисленные нормативные положения АПК РФ, касающиеся административного судопроизводства, можно констатировать дуализм его правового процессуального содержания. С одной стороны, административное судопроизводство в арбитражном процессе связывается с обеспечением законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и иных органов, т.е. когда арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности[6]. С другой стороны, административное судопроизводство в арбитражном процессе имеет явно деликтный характер, ибо арбитражные суды могут рассматривать отнесенные к их компетенции дела об административных правонарушениях. Результатом первого вида судопроизводства является решение суда о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими или не соответствующими (в этом случае, следовательно, и не действующими полностью или в части) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в то время как итогом деликтного процесса (разбирательства) становится вынесение постановления о применении административного наказания. И тем не менее, с точки зрения законодателя, оба этих вида судебной деятельности называются «административным судопроизводством».

Весьма авторитетные представители науки гражданского процессуального права, рассматривая перспективные направления совершенствования системы гражданской юрисдикции, отмечают необходимость проведения специализации различных органов, образующих эту систему. Например, В.В. Ярков, размышляя о будущем административного судопроизводства, указывает на существование особенностей по целому ряду его составляющих, которые и определяют целесообразность модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права[7]. Он считает необходимым создание специального суда, рассматривающего иски против государства и государственных органов, как участника гражданского оборота; автор не исключает создание в будущем административных судов, которые могут учреждаться, по его мнению, как специализированные судебные присутствия в рамках федеральных судов в тех регионах, где географический фактор имеет существенное значение[8].

Даже краткий анализ современных научных положений относительно проблемы гражданского судопроизводства, в которой отчетливо прослеживается идея так называемой его дифференциации. На эту тему в течение последнего времени подготовлено несколько научных трудов[9]. Такими терминами, как «дифференциация», «унификация», «упрощение», «оптимизация»[10] гражданского и арбитражного судопроизводства, можно объяснить многие проблемы современного российского судопроизводства, а также повлиять на характер обсуждения тематики «административное судопроизводство». Особенно трудно понять рассуждения авторов о принадлежности к гражданскому процессу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений», которые пишут о «дифференциации цивилистического процесса»[11]. Административный процесс по определению не должен включаться в структуры цивилистического процесса! За такими терминологическими изысками забывается самое главное – существует ли особенности административного судопроизводства[12]? Если нет, то тогда в науке появляется возможность для отстаивания мнения о необходимости изменения Конституции Российской Федерации, установившей особый вид судопроизводства – административное судопроизводство. Однако, если внимательно изучить современные труды по гражданскому судопроизводству, то даже и там обнаружим правильное мнение о необходимости создания законодательства об административном судопроизводстве. Например, Е.В. Слепченко делает вывод о том, «есть все основания для вывода о необходимости унификации рассматриваемых процессуальных правил, изъятия их из АПК РФ и размещения в едином Кодексе административного судопроизводства РФ»[13]. Одним из важнейших выводов в работе Е.В. Слепченко можно считать утверждение, что «разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами – ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ – не обеспечивает, на наш взгляд, необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти»[14]. Однако, несмотря на позитивные и правильные рассуждения автора по указанным вопросам, окончательный вывод – весьма необоснован и поэтому противоречив. Е.В. Слепченко говорит о том, ни формализация административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства, ни реализация предложения о принятии Кодекса административного судопроизводства «вовсе не свидетельствует о необходимости создания специальных административных судов»[15]. Автор предлагает оставить проблему не решенной; «все дела, возникающие иоз административных и иных публичных правоотношений, должны рассматриваться судами общей юрисдикции, специализированными составами и коллегиями этих судов. Арбитражные суды при этом должны быть объединены с судами общей юрисдикции в единую судебную систему. Все это позволит снять достаточно острую проблему определения подведомственности указанных дел, которые в настоящее время рассматриваются как судами общей юрисдикции, та и арбитражными судами»[16].

Рассуждения Е.В. Слепченко об объединении арбитражных судов с судами общей юрисдикции в «единую судебную систему» поначалу показались сильно новаторскими и рассчитанными на далекую перспективу. Но, как оказалось, это только на первый взгляд. В конце октября 2012 г. появилась информация о планах объединения (слияния) Высшего Арбитражного суда РФ и Верховного Суда РФ[17], а сразу за ней – новая идея о переезде объединенного суда в г. Санкт-Петербург[18]. Наверное, так и будет в будущем.

Н.А. Громошина, рассуждая о специализированных судах, утверждает, что «растаскивание, дробление относительно единого сегодня гражданского судопроизводства приведет к более зримым негативным последствия»[19]. Как можно понять из научного анализа обсуждаемой проблемы, автор – против специализированных судов, ибо ставится прямой вопрос: «допустимо ли за счет нищего государства проводить сомнительные социальные эксперименты?»[20]. Про «нищее» российское государство и по многочисленные эксперименты можно говорить предметно в других статьях. Сейчас лишь нужно подчеркнуть, что вновь и вновь отрицается идея формирования административного судопроизводства и административных судов из-за нехватки финансов, «плохих дорог в России», не обеспечивающих доступности правосудия для «простых граждан». Здесь же нужно добавить, что в научных трудах постоянно повторяются одни и те же аргументы «против» учреждения в России административных судов.

В научных трудах, посвященных проблемам правосудия по гражданским делам, данный вид судопроизводства определяется как «деятельность суда общей юрисдикции или арбитражного суда по рассмотрению и разрешению дел, отнесенных к их компетенции гражданским процессуальным или арбитражным процессуальным законодательством, которое устанавливает и сам порядок судопроизводства»[21]. Таким образом, во-первых, очевидно, к гражданским делам автоматически тогда относятся и «дела, возникающие из публичных правоотношений»; а, во-вторых, только гражданское и арбитражное процессуальное законодательство относит данные дела к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Именно здесь можно поставить вопрос: а соответствуют ли такие правовые положения конституционно-правовой норме о формах осуществления судебной власти в России и о самом предназначении административного судопроизводства? Не создаются ли такими нормативными констатациями предпосылки для ограничения доступа к правосудию и за защитой нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц? А где же тогда местонахождение административного процессуального законодательства, административного права, административной практики, административно-правовых споров? Каким образом можно обосновать принадлежность негативных результатов действия норм административного права к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Говорят, что такие нормы устанавливают ГПК РФ и АПК РФ. Но ведь эти кодексы появились в процессе законотворческой деятельности в условиях соответствующей концепции и господствовавших в те годы правовой идеологии в формировании процессуального законодательства. Времена меняются – изменяться должно и процессуальное законодательство. Здесь вполне уместно согласиться с мнением П.П. Серкова, который пишет, что «полномочия на рассмотрение административных дел разделены между судами общей юрисдикции и арбитражными судами главным образом с помощью норм АПК РФ, то есть законодательного акта, кодифицированного в качестве своеобразного аналога ГПК РФ с учетом специфики экономических споров»[22]. При этом П.П. Серков весьма критически оценивает ситуацию, когда подведомственность арбитражных судов по административным делам определяется законодателем, в частности, в ч. 1 ст. 29 АПК РФ путем введения в оборот такого понятия, как «экономический спор, возникающий из административных и иных публичных правоотношений»; при этом, как подчеркивает автор, в законе не указываются «ни одного правового признака, позволяющего определить, когда такой спор имеет место»[23].

Учеными отмечается, что «из «буквы» и «духа» ст. 46 Конституции РФ, а также из правовых позиций, неоднократно высказывавшихся Конституционным Судом РФ, вытекает, что в суд можно обратиться за разрешением любого спора, затрагивающего права и интересы гражданина либо иного субъекта российского права, в том числе и спора, вытекающего из публичных правоотношений»[24]. Здесь сразу же возникает вопрос: а что же в этом случае должен был утверждать Конституционный Суд России? Что у нас в стране нет гарантий рассмотрения судом возникающих правовых споров, в том числе и между гражданами и административными органами и их должностными лицами? Конституционный Суд РФ всегда будет констатировать наличие правовых возможностей и правовых механизмов для оспаривания в суде действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц. По-другому и невозможно представить ответы на данные вопросы. Однако остается открытым вопрос: совпадает ли административное судопроизводство по всем своим признакам, назначению, принципам осуществления известным стандартам гражданского процессуального и арбитражного процессуального правосудия? Думается, весьма сложно будет положительно отвечать на данный вопрос, учитывая конституционно-правовой смысл нормы об административном правосудии.

[1] См., например: Судебная статистика за 2001 г. //Рос. юстиция. 2002. № 8. С. 69-70.

[2] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под общ. ред. В.Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. С. 887-888.

[3] См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2012. — № 2. – С. 30-33; № 10. – С. 27-29.

[4] См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2011. — № 4. – С. 30-33; С. 36-37; Там же. – 2011. — № 8. – С. 17-20.

[5] Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под общ. ред. В.Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. С. 827.

[6] См.: Хазанов С.Д. Новый процессуальный порядок оспаривания в арбитражных судах постановлений по делам об административных правонарушениях //Бизнес, Менеджмент и Право. 2003. № 2. С. 102-108; Он же. Правовой режим разрешения в арбитражных судах административно-деликтных споров //Рос. юрид. журнал. 2002. № 1. С. 28-38; Петренко Н.П. О новых тенденциях в арбитражном процессе: теория и практика //Там же. С. 38-47; Окунев А.И. Административное судопроизводство в арбитражных судах: проблемы обеспечения правовой защиты организаций //Бизнес, Менеджмент и Право. 2003. № 2. С. 138-139.

[7]См.: Ярков В.В. Будущее системы гражданской юрисдикции: попытка прогноза в начале XXI века //Правоведение. 2001. № 1. С. 175-176.

[8] Там же. С. 179-180.

[9] См., например: Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2011. – 499 с.; Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве: монография. – М.: Проспект, 2010.- 264 с.; Прокудина Л.А. Оптимизация в организации арбитражного судопроизводства в России / Л.А. Прокудина. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007. – 152 с.

[10] Об «оптимизации» процесса говорят и ученые-административисты. См., например: Перспективы оптимизации административного процесса: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, кандидата юридических наук, доцента М.Я. Масленникова / Отв. ред. проф. А.С. Дугенец. – М.: ФГУ «ВНИИ МВД России», 2011.

[11] См.: Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. – М.: Проспект, 2010. – С. 150-182.

[12] О сходствах и различиях искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, см.: Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. – М.: Проспект, 2010. – С. 159-163.

[13] Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2011. – С. 141.

[14] Там же. – С. 143.

[15] Там же. – С. 145.

[16] Там же. – С. 145.

[17] URL: http://top.rbc.ru/politics/31/10/2012/822671.shtml.

[18] URL: http://www.newsland.ru/news/detail/id/1065811/

[19] Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве: монография. – М.: Проспект, 2010. – С. 99.

[20] Там же. – С. 98.

[21] Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. – М.: Проспект, 2010. – С. 27.

[22] Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Рос. судья. 2012. № 12. С. 7.

[23] Там же.

[24] Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: учебное пособие. – М.: Проспект, 2010. – С. 8.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *