Новейшие подходы к совершенствованию модели российской административной юстиции

Юрий Старилов

Д.ю.н., профессор, зав. кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

В марте 2003 г. Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации».

Как известно, вряд ли без необходимых теоретических обоснований необходимости установления или учреждения того или иного административно-правового института возможна разработка и принятие эффективно действующего нормативного правового акта, который регулировал бы систему отношений в соответствующей области административного права. Поэтому проблема разработки специального процессуального закона – Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве — непременно увязывается в настоящее время с созданной теоретической концепцией административного судопроизводства.

В марте 2003 г. Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». Этот законопроект включает в себя 6 разделов:

  1. Общие положения (предмет регулирования; задачи и принципы административного судопроизводства; состав суда, отводы, компетенция судов по рассмотрению административных дел; доказательства и процессуальные сроки; судебные извещения, расходы и вызовы).
  2. Производство в суде первой инстанции (подача и обеспечение жалобы; подготовка дела к судебному разбирательству и судебное разбирательство; постановление суда).
  • Пересмотр судебных постановлений (кассационное производство; надзорная жалоба).
  1. Особое производство (восстановление утраченного судебного производства).
  2. Исполнительное производство (исполнение судебных решений).
  3. Особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел (особенности производства по делам, связанным с осуществлением избирательного права и права на участие в референдуме; особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; особенности производства по делам об обжаловании решений и действий (бездействия) по вопросам предоставления или лишения статуса беженца или вынужденного переселенца; особенности производства по жалобам на постановления по делам об административным правонарушениям; рассмотрение дел об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций; особенности производства по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, политических партий, общественных движений, фондов, органов общественной самодеятельности, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении и ином ограничении их деятельности).

Один из основных авторов проекта Кодекса административного судопроизводства Н.Г. Салищева отмечает, что наличие процессуальных отношений, посвященных вопросам судебного контроля за законностью решений и действий органов (должностных лиц) публичной власти, обусловливает необходимость введения на уровне закона таких, например, понятий и принципов, как административное дело, административный иск (административная жалоба), административный истец (заявитель), административный ответчик, принцип диспозитивности, возложение основного бремени доказывания на орган публичной власти[1].

Таким образом, мы «возвращаемся» к терминологии, используемой еще сто лет назад российскими учеными-административистами в разработке собственных концепций административной юстиции. Например, В.Л. Кобалевский писал, что «административный иск служит отличительным признаком административной юстиции. Иск выражается в требовании чего-либо в соответствии с нормами права»[2]. В ходе судебного разбирательства административного иска, проведенного административным судьей, выясняются и оцениваются правовые требования[3].

В числе основных задач административного судопроизводства называется правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел, хотя, к сожалению, нет определения понятия «административное дело». Данное понятие законодателем формально никогда не определялось. Поэтому велись в прошлом и в настоящее время ведутся споры по существу этой категории. Сейчас целесообразно, оставляя уже сложившиеся понятия в административно-деликтном законодательстве[4], создавать новые. Например, КоАП РФ использует термин «дела об административных правонарушениях». Иногда в литературе предлагают вместо этого термина говорить о «делах об административной ответственности». Но почему же тогда мы не говорим о «делах об уголовной ответственности»? Потому что это было бы, с правовой точки зрения, неграмотно. Ведь речь идет о правонарушении, точнее о деле, посвященном конкретному правонарушению (уголовному или административному). Поэтому и теория, и практика уже выработали соответствующие категории: дела о преступлении (уголовные дела), дела об административном правонарушении, которые можно было бы назвать административными делами. Однако законодатель использует термин «дела об административных правонарушениях». Такова логика: уголовные дела рассматриваются в порядке уголовного судопроизводства; гражданские дела – в порядке гражданского судопроизводства; арбитражные дела – в порядке арбитражного судопроизводства; конституционные дела (споры) – в порядке конституционного судопроизводства; административные дела – в порядке административного судопроизводства.

Следовательно, при разработке Кодекса административного судопроизводства целесообразно использовать новую терминологию, характеризующую формальные процессуальные порядки рассмотрения административных дел. Не нужно привносить в него положения из КоАП РФ, устанавливающего соответствующий порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Таким образом, на протяжении последних 15 лет в России ведется дискуссия о необходимости формирования в стране специализированных судов – административных судов, которые рассматривали бы споры граждан с административными органами, исполнительной властью, публичным управлением, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими.

Несмотря на существование множества аргументов в пользу создания в России административных судов, проводимая с 1992 г. судебная реформа пока не привела к их образованию. Российская судебная система, развиваясь в течение последних 20 лет в соответствии с программой реформирования судебной власти, может включить в свою структуру и административные суды.

В заключение данной дискуссии об административной юстиции в России целесообразно вновь вернуться к новейшей дискуссии о формировании в России специализированных административных судов. В 2012 г. в практике обсуждения основополагающих тем и одновременно современных проблем государственно-правового строительства высшими должностными лицами страны и видными политическими деятелями обнаружилась новая тематика – качество государства, обеспечивающего демократическое развитие страны и режим законности функционирования государственно-властных институтов.

Качество российского государства непременно повысится, если на практике будет реализована конституционно-правовая норма об административном судопроизводстве. Иногда говорят, что данная норма уже реализована; данное положение обосновывают тем, что в процессуальных нормах Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ содержатся нормы об административном судопроизводстве. С нашей точки зрения, такая позиция представляет собой неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в современных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах. Далее, в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным – значит фактически пренебрежительно относиться к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право невозможно сегодня представлять без административного процесса (административного судопроизводства), так как само развитие административного права, новые его институты, административные процедуры, административные органы требуют соответствующего развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля со стороны судебной власти.

В Российской Федерации всегда особое и определяющее значение для начала широкой общественной дискуссии имеют высказываемые высшими должностными лицами страны и политическими деятелями идеи по различным вопросам государственно-правового строительства и совершенствования правовой системы. Именно поэтому в данной статье в последующих рассуждениях о будущем российской административной юстиции я буду приводить высказывания Президента России, а также председателей Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.

Начало (и одновременно возобновление) дискуссии по вопросу о необходимости развития системы административного судопроизводства определено мнением В.В. Путина, которое было высказано в статье «Демократия и качество государства». В разделе этой статьи «О развитии судебной системы» В. Путин написал: «Мы сделаем правосудие доступным для граждан. В том числе введем практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит. Что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан»[5].

Центральным моментом в данном высказывании является желание ввести практику административного судопроизводства. Когда так говорят, значит подчеркивают, что до этого момента данного института не было, или он действовал усеченно. С другой стороны, в принципе для специалистов каких-то принципиально новых суждений о роли административного судопроизводства не высказано. Но ведь главным является сама актуализация проблемы административного правосудия; говорится о роли административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан. И именно поэтому можно надеяться на то, что институт административного судопроизводства ожидает привлекательное будущее, в котором оно будет осуществляться специализированными судами по специально разработанным административно-процессуальным правилам.

Именно с этих политико-правовых позиций и интересно высказанное В.В. Путиным мнение. Всем понятно, что в указанной статье не написано об учреждении административных судов (более того, в последующих выступлениях всегда говорится о необходимости создания судебных коллегий по административным делам). Однако нельзя не заметить, как делается акцент на «распространении практики административного судопроизводства» «для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками». Если высшие должностные лица страны говорят о том, мы только собираемся вводить «практику административного судопроизводства», то, следовательно, как минимум, есть определенные сомнения в том, что действующие в этой сфере отношений нормативные правовые акты явно не соответствуют новому качеству судебной власти и самого государства. В этом, с моей точки зрения, и заключен главный смысл анализируемых слов В.В. Путина. Данную идею В.В. Путина поддержали и известные в стране государственные деятели и должностные лица. Например, Генеральный прокурор России Ю. Чайка сообщил журналистам: «двумя руками поддерживаю это, поскольку, безусловно, для рассмотрения споров между государством и гражданами должны быть специальные суды. Этот вопрос давно назрел»[6].

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. говорится о необходимости создания «в самое ближайшее время» законодательной базы для административного судопроизводства. Президент России отметил, что до настоящего времени остается неразрешенной важнейшая задача по формированию «в судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней»[7]. Этими словами может определяться будущее административного судопроизводства в системе судов общей юрисдикции.

На VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин наметил главные ориентиры в развитии современной российской судебной системы, в том числе и в аспекте совершенствования административной юстиции: «В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. Смысл, философия административного судопроизводства всем нам хорошо известны. Изначально это ориентировано на защиту граждан, в том числе бремя доказывания здесь возлагается на госорган, а не на самого человека»[8].

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев высоко оценил внимание Президента России к проблеме формирования эффективной административной юстиции и его предложение о скорейшем создании законодательства об административном судопроизводстве в России. При этом он напомнил, что «необходимость совершенствования административного судопроизводства содержится в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года»[9].

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей весьма профессионально и объективно анализировал создавшуюся ситуацию с нормативным правовым обеспечением осуществления в России административного правосудия в современных условиях. Он исходил из положения о том, что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса – требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства»[10].

Наконец, в утвержденном Президентом России 22 декабря 2012 г. Перечне Поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. в пункте 1 (часть 2) указано: представить до 01 марта 2013 г. для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; п. 2 указанного Перечня Поручений содержит указание Президента страны «сформировать в системе судов общей юрисдикции судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц» (срок – до 01 марта 2013 г.)[11].

Здесь уместна достаточно объемная цитата из выступления Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на VIII Всероссийском съезде судей (18 декабря 2012 года): «В настоящее время дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках их компетенции, в основном по правилам Гражданского процессуального кодекса и Арбитражного процессуального кодекса (исключение составляют дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами общей юрисдикции). В дискуссиях о том, какой из существующих судов должен рассматривать административные споры, остался в стороне главный вопрос – на основе какой нормативной базы их рассматривать. Конституция выделяет в качестве самостоятельного вида судопроизводства административное судопроизводство, которое, соответственно, осуществляется на основе специального, а именно административно-процессуального законодательства (статья 118, часть 2; статья 72, часть 1, пункт «к»). Между тем, такие дела рассматриваются на основе гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства. В этом смысле административного судопроизводства в нашей стране не существует. Поэтому необходимо создание административного процессуального кодекса, т.е. полноценной нормативно-правовой базы административного судопроизводства»[12].

В.Д. Зорькин также отметил, что при разработке административного процессуального кодекса нужно определить «порядок осуществления административного судопроизводства, юридически точно разграничить компетенцию судов по административным и другим делам, обеспечить процессуальное взаимодействие между судами» [13]. Именно последние слова – «обеспечить процессуальное взаимодействие между судами» — дают основание для различных спекуляций относительно разграничения компетенции между различными судами по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Это наиважнейший и наисложнейший вопрос будущих организационных изменений в структуре судебной системы России, которые неминуемо должны произойти после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В заключение статьи можно выразить уверенность, что в начале 2013 года конституционно-правовая норма об административном судопроизводстве не останется на периферии как правового сознания, так и правовой политики и правового реформирования в Российской Федерации. Одновременно можно сделать вывод и о том, что учеными страны не напрасно потрачены усилия по научной аргументации необходимости осуществления специализированного административного правосудия по специальным правовым процессуальным правилам.

[1] См.: Салищева Н.Г. Административное судопроизводство требует кодификации //ЭЖ-Юрист. 2003. № 12.

[2] Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924. С. 245.

[3] См.: Бельский К.С. Ученый-административист В.Л. Кобалевский: Жизнь, труды, основные научные положения (К 110-летию со дня рождения) //Гос. и право. 2002. № 12. С. 86.

[4] См., например: Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков: Межвузов. сб. науч. трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. С. 196-209.

[5] Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. – 2012. – № 20/П.

[6] URL: http://www.km.ru/v-rossii/2012/01/20/sudebnaya-sistema-v-rossii/genprokuror-yurii-chaika-podderzhal-ideyu-sozdaniya-a.

[7] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // URL: http://www.kremlin.ru/news/17118

[8] URL: http://pravo.ru/doc/view/291/

[9] URL: http://www.ssrf.ru/page/9096/detail/

[10] URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/

[11] URL: http://news.kremlin.ru/assignments/17248

[12] URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/

[13] URL: http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *