Предприниматели и органы власти в России: политика отношений и правовое регулирование

Предприниматели и органы власти в России: политика отношений и правовое регулирование[1]

Автором анализируются различные формы отношений предпринимателей и органов власти в России: частно-государственное партнерство, передача организациям государственных полномочий, саморегулирование, влияние на власть. Приводится опыт других стран. Рассматриваются политико-правовые традиции взаимоотношений организаций и органов власти, которые предопределяют состояние современного законодательства. Выделяются неформальные и относительно новые механизмы защиты прав предпринимателей.

Политика тесно связана с экономикой. Политическую подоплеку имеют многие вводимые государством проекты экономического развития: частно-государственное партнерство, передача организациям властных полномочий, саморегулирование. На этапе принятия этих проектов не всегда продумывается правовой механизм их реализации. Юристам потом приходиться «ломать голову». И хотя эти меры затрагивают прежде всего отношения субъектов предпринимательской деятельности, для их оценки недостаточно частноправовых подходов, нужны еще публично-правовые. Более того, меры регулирования предпринимательства с политическим подтекстом трансформируют сам тип взаимоотношений бизнеса и власти в государстве. А в его оценках без публично-правового подхода совсем не обойтись.

 

Предприниматели и органы власти – субъекты урегулированных правом общественных отношений.

В государственном влиянии на экономику и предпринимательство в современной России сохраняется тенденция относительного «давления», хотя есть немало примеров либерализации законодательства и правоприменительной практики. В одном из последних выступлений Уполномоченный по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титов отметил, что экономическая конкурентная среда формируется в государстве не представителями бизнеса, а представителями власти. Поэтому правила поведения бизнеса зависят от государственной воли и общественных ожиданий[2]. При этом органы власти являются не только регуляторами общественных отношений, но и осуществляют контроль над бизнесом, управляют публичной собственностью.

Возникают вопросы: если органы власти вступают в отношения со своими подведомственными организациями (предприятиями и учреждениями), можно ли в данном случае вести речь об отношениях бизнеса и власти? Если эти организации оказывают услуги предпринимателям, будут ли спорные вопросы решаться в рамках отношений бизнеса и власти? Важно понимать, кто с кем вступает в отношения для того, чтобы определить применимые механизмы регулирования и правоприменения: прежде всего, публичноправовые или частноправовые.

Для того чтобы институализировать всех возможных субъектов, вступающих в отношения с органами власти со стороны бизнеса, необходимо определить статусные характеристики этих субъектов: цели на момент создания, функции на данный момент, бенефициара выражаемых интересов. В отношениях с органами власти со стороны бизнеса могут состоять саморегулируемые организации, государственные корпорации, некоммерческие организации, в деятельности которых весомое место отдается цели извлечения прибыли.

Таким образом, позиция субъекта во взаимоотношениях бизнеса и власти определяется не только его организационно-правовой формой, но и ролью в данный момент времени. Субъекты со стороны власти, вступающие в отношения с бизнесом, также не ограничиваются только органами публичной власти. Интересы государства в отношениях с предпринимателями могут представлять те же саморегулируемые организации и государственные корпорации. От лица власти зачастую действуют институты развития, организации, в уставном капитале которых есть публичная собственность, а также организации, которым в установленном порядке переданы государственные полномочия. Поэтому в правовой обиход могло бы войти и такое неформально-юридическое понятие как «власть».

 

Политико-правовые традиции взаимоотношений предпринимателей и власти в России.

Совместное обсуждение публично-властных решений торгово-промышленным сообществом и государством использовалось в работе Военно-промышленных комитетов в годы I-ой Мировой войны[3]. Создание предпринимателями политических партий и вхождение некоторых из них в Государственную Думу в начале XX века свидетельствует о лояльности власти политической активности торгово-промышленного населения России[4]. Структурное выстраивание отношений ремесленников и органов происходило уже на основе актов Петра I («Регламент или устав главного магистрата» 1721 г. и «Артельный указ» 1722 г.). В них определялся правовой статус так называемых «цунфтов» – городских объединений ремесленников нижнего звена (второй гильдии городского населения), члены которых должны были самостоятельно решать вопросы своей внутренней деятельности под надзором «алдерманов» (старшин), избираемых членами цунфтов. Деятельность цунфтов находилась под надзором городских магистратов, а сами цунфты были неким подобием современных профессиональных союзов[5].

Важно понимать, что взаимоотношения предпринимателей и власти в различные периоды российской истории не всегда можно измерять современными понятиями. В актах царя, императора, государя экономическая политика регулировалась в интересах казны, а союзы производителей организовывались для удобства управления территорией и выполнения фискальной функции. Указы Петра I, Екатерины II, Александра I об искоренении мздоимства и лихоимства показывают, что традиции коррупции в России достаточно глубоки. Уже в период самодержавия в ряде правовых актов начали формироваться запреты служащим совмещать свои обязанностями с занятиями иного рода, устанавливались ограничения родственному протекционизму по службе, не допускались связи с частными компаниями, прием подарков и подношений. Тогда в правовом регулировании можно было увидеть некоторые правила этики поведения служащих[6].

Взаимоотношения предпринимателей и органов в советское время предопределяются идеологией властвования, экономической и социальной политикой советского государства: государственная монополия на собственность, нет предпринимателей как социального класса. В период новой экономической политики (НЭПа) государство допустило хозяйственную деятельность частных лиц. В литературе НЭП даже называют периодом возрождения и развития предпринимательства в России, и отмечают практику государственно-частного партнерства с участием иностранного капитала[7].

Политико-правовые традиций взаимоотношений предпринимателей и власти влияют на современное законодательство и практику. Можно наблюдать половинчатость государственного регулирования: что-то дать предпринимателям и одновременно столько же забрать. И в настоящее время политика государства в ряде сфер общественных отношений непредсказуема. Отмечается «молчание» государства в то время, когда требуется надлежащее правовое регулирование: например, в наши дни в сфере регулирования государственных монополий. Есть и противоположенная тенденция: заурегулированность отношений в тех случаях, когда органам власти необходимо централизовать и подчинить предпринимателей. В этой связи чрезвычайно формализованной является процедура выделения бюджетных ассигнований из средств Инвестиционного фонда РФ на реализацию инфраструктурных проектов. Развитие неформальной стороны взаимоотношений бизнеса и власти имеет практические примеры: работа снабженцев в советское время, коррупционные практики в ряде отраслей экономики в настоящее время. Чрезмерный протекционизм и патернализм государства, которые приводили и приводят к его монополизму в экономике, зависимости предпринимателей от государственной политики, к слиянию бизнеса и власти.

Конечно, нельзя говорить, что во взаимоотношениях предпринимателей и власти в российской истории не было ничего хорошего. Были и положительные политико-правовые тенденции: протекционизм продвижения товаров русских производителей, лояльное отношение органов к росту некоммерческих союзов предпринимателей и партий экономического блока в конце XX века. Но для того, чтобы оценить качество современного российского законодательства, понять проблемы правового регулирования и предложить адекватные решения, следует обратиться к негативным «предрасположенностям» в отношениях предпринимателей и власти.

 

Частно-государственное партнерство.

В широком смысле партнерство предпринимателей и органов власти осуществляется в любых формах и сферах (социальное партнерство, публичные консультации и др.) и основывается на конституционно-правовой интерпретации. Партнерство складывается на основе взаимного доверия сторон, их сотрудничества в процессе установления и реализации мер государственного регулирования экономики. Предприниматели могут рассчитывать на необходимую для их деятельности информацию, которой владеют органы власти, а также на предсказуемость решений и действий (бездействия) государства[8]. В сфере налоговых отношений, например, частным случаем обязанности государства доверять организациям является презумпция добросовестности налогоплательщика[9].

В России частно-государственное партнерство не рассматриваться как родовое понятие для обозначения любых форм сотрудничества предпринимателей и власти. Нормативные правовые акты и программные документы органов исполнительной власти задали его узкое содержательное значение. Частно-государственное партнерство стало прикладным экономико-правовым механизмом. И хотя федерального закона о частно-государственном партнерстве нет, региональное законодательство и муниципальные правовые акты конституируют его преимущественно в публично-правовом формате. В настоящее время активно идут дебаты о принятии федерального закона о государственно-частном партнерстве.

В узком смысле частно-государственное партнерство характеризуется объединением частных и публичных – государственных и муниципальных ресурсов для реализации общественно полезных задач, которое возможно только в определенных сферах общественных отношений (из этих сфер, например, исключается реализация исключительных государственных полномочий) и при условии сохранения контрольных (надзорных) функций органов власти. Правовыми признаками частно-государственного партнерства являются: преимущественно публично-правовой порядок осуществления, но при соблюдении гарантий свободы договора; многообразие юридических конструкций, порождающих это партнерство; использование в качестве правовых оснований конкретного партнерства не только нормативных, но и индивидуальных актов; развитие наряду с правовой институциональной инфраструктуры реализации партнерства.

Установление формата частно-государственного партнерства применительно к конкретным общественным отношениям позволяет правильно избирать методы правового регулирования и балансировать использование частноправовых и публично-правовых процедур. В частно-государственном партнерстве равным образом требуется обеспечивать интересы предпринимателей и государства. Таким образом, с точки зрения юриспруденции частно-государственное партнерство – понятийная оболочка (юридическая фикция), объединяющая ряд правовых институтов и механизмов, которые соответствуют выделенным правовым признакам взаимоотношений бизнеса и власти. На ее основе группируются (обособляются) однотипные правовые институты (юридические конструкции), которые могут иметь особенности правового регулирования.

Передача организациям государственных полномочий и имущества.

Передача организациям государственных полномочий требует определенного правового механизма. В его структуре выделяются органы публичной власти, компетентные передавать государственные полномочия, а также требования к организациям, способным на осуществление государственных полномочий. Предприниматели должны быть способны к этому прежде всего с точки зрения организационно-правовых форм их работы – они должны уметь действовать не в частноправовых, а в публично-правовых формах. При этом саморегулирующееся объединение как высокоорганизованное сообщество способно самостоятельно нормировать общественные отношения, претворять их в жизнь, а также «принять на себя» публично-властные полномочия.

Важно правовое понимание объекта передачи: функции или полномочия или отдельные управленческие процессы. В литературе справедливо отмечается, что передаче организациям подлежат полномочия или отдельные управленческие процессы, заключающие в себе наименьшую государственную составляющую[10]. Правовой механизм включает в себя процедуры реализации организациями переданных государственных полномочий, их ответственность за нарушения порядка реализации и контрольные мероприятия государства, поскольку полностью освободиться от своих полномочий органы не вправе. Правового наполнения требует и характеристика самого процесса: передача или делегирование полномочий или наделение ими. Так, федеральным законом на Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» возложены отдельные государственные полномочия. На основании федеральных законов допускается передача организациям полномочия по сертификации, а также наделение подведомственных учреждений полномочиями органа кадастрового учета.

Правовой механизм делегирования государственных полномочий достаточно развит в немецком праве: по нему различаются организационная приватизация, функциональная приватизация (публичный аутсорсинг), абсолютный переход функции институтам гражданского общества и имущественная приватизация[11]. Определенный опыт Германии мог бы быть полезен и для России. В частности, использование в качестве оснований передачи государственных полномочий публично-правового договора (административного договора).

Передача частным лицам в управление государственного имущества довольно часто встречается в России в сфере культуры. Такая передача осуществляется на основе концессионных соглашений и административных актов органов власти. Эти правовые формы использовались, например, при передаче подмосковной усадьбы «Середниково» потомку М.Ю. Лермонтова и иконы Богоматерь Одигитрия из Русского музея церкви Александра Невского, расположенной на территории подмосковного коттеджного поселка «Княжье озеро». Во всех случаях процесс передачи имущества сопровождается подписание охранных грамот.

Нельзя путать разные форматы взаимоотношений бизнеса и власти: передачу государственных полномочий и частно-государственное партнерство. Распределение бюджетных средств между предпринимателями через уполномоченную государством организацию (осуществление ею так называемой сервисной функции) по назначению и сущности ближе всего к передаче полномочий. Поэтому в данном случае в отличие от частно-государственного партнерства должны использоваться преимущественно публично-правовые процедуры.

Из правовой доктрины, кроме того, исходит положение о том, что решение общественно полезных задач (к которым относится, например, управление публичными финансами) в частноправовых формах не допустимо. Нельзя передавать государственные полномочия специально создаваемому открытому акционерному обществу (ОАО). Для управления публичными финансами необходимо также избирать не частноправовые, а публично-правовые процедуры, в которых ОАО, например, действовать не может. Трудно согласиться с заместителем министра финансов С. Сторчаком, обосновывающим образование специализированного агентства при Правительстве РФ, для управления средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния, а также государственным долгом. Неубедительно звучит его позиция о том, что эти полномочия не могут быть доверены Центральному банку и Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»[12]. Какой правовой акт определит статус этого агентства: федеральный закон как в случае с государственными корпорациями или подзаконный акт, и какой статус у него будет: орган, совет при органе, банк при органе? Вопрос остается открытым.

 

Саморегулирование как социальный механизм. Правовая природа актов саморегулирования.

Федеральный закон о саморегулируемых организациях задал узкую сферу для саморегулирования: прежде всего, экономика и предпринимательство. В соответствии с ним саморегулирование – это деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности по разработке и установлению стандартов и правил указанной деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Между тем саморегулирование возможно не только в сфере экономики и предпринимательства. Его можно наблюдать и в системе власти: саморегулирование политический партий, судейского и адвокатского сообществ, публичных территориальных коллективов. Теоретики права справедливо рассматривают саморегулирование широко, как социальный механизм упорядочения общественных отношений в различных сферах[13]. Его результатом с точки зрения права являются акты саморегулирования – один из видов социальных норм. В то же время узкий подход к пониманию саморегулирования в России имеет идеологическое обоснование. Во-первых, саморегулирование – этот тот самый предел государственного вмешательства в экономику, практическое применение в России теории «минималистского» государства. Во-вторых, саморегулирование субъектов предпринимательской деятельности – один из механизмов реализации идеи экономической демократии. Бывший депутата Государственной Думы В.С. Плескачевский, в частности, полагает, что демократия в сфере экономики и предпринимательства: свобода выбора моделей поведения на рынке, реальная конкуренция, деятельность СРО, может повлиять на улучшение качества всей общественно-политической системы[14].

По замыслу российской реформы государственного управления саморегулируемые организации не могут уподобляться юридическим лицам, а также их союзам (ассоциациям). Поскольку саморегулируемые организации определяют правила доступа субъектов на рынок, осуществляют контроль и могут реализовывать определенные меры ответственности, встают вопросы: какая социально-правовая природа этих организаций, являются ли они «полугосударственными» или чисто общественными институтами? Признание в федеральном законе за саморегулируемой организацией статуса некоммерческой организации не дает ответа на эти вопросы. При этом надо учитывать и правомерную практику общественных отношений за пределами правового регулирования.

Саморегулируемые организации, устанавливая правила доступа на экономический рынок и стандарты поведения на нем, фактически развивают конституционную свободу предпринимательской деятельности и могут ограничивать ее. Ее ограничение согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможно только на основании федерального закона. Поэтому конституционно-правовой баланс между саморегулированием и свободой предпринимательской деятельности может достигаться только с помощью публично-правовых процедур. Решение о замещении механизма государственного регулирования механизмом саморегулирования должно основываться на серьёзном анализе ситуации в конкретной сфере предпринимательства и экономики: насколько рынок монополистичен, насколько он организован, чтобы быть способным к саморегулированию, насколько важно участие государства в обеспечении безопасности граждан, которых касается деятельность СРО.

Актам саморегулирования свойственны признаки описанных в теории права локальных, корпоративных, внутриорганизационных актов, обычаев. Акты саморегулирования, как и нормативные правовые источники, представляют собой совокупность общеобязательных социальных норм. Критерии правовой определенности (чёткости, ясности, недвусмысленности предписаний) должны распространяться и на эти акты. Более того, те требования, которые предъявляются к правотворческому процессу (согласование интересов, участие различных субъектов и др.), логично предъявлять и к процессу создания актов саморегулирования. В законе требуют также решения следующие вопросы: можно ли акты саморегулирования обжаловать в административном порядке? В какую инстанцию? Каков этот порядок? Какая процедура рассмотрения споров при обжаловании актов саморегулирования в суды? Какие меры контроля остаются у государственного регулятора применительно к сфере саморегулирования?

 

Разрешение споров между предпринимателями и органами власти.

Правовой механизм разрешения споров между представителями бизнеса и органами власти включает в себя различные формы обеспечения и защиты права собственности и свободы предпринимательской деятельности: в административном порядке, в судебном порядке (включая Конституционный Суд РФ и Европейский Суд по правам человека), в досудебном порядке и др.

По мнению ряда экспертов, в Уголовном кодексе РФ слишком много состав преступлений в сфере предпринимательской деятельности[15]. Требует либерализации и уголовно-процессуальное законодательство, предусматривающее порядок привлечения к ответственности предпринимателей. По ряду составов преступлений экономической направленности (статьи 159 – 159.6, 160 165 Уголовного кодекса РФ) было предложено внести изменения в статью 20 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в соответствии с которыми возбуждать уголовные дела будет возможно только при наличии заявления потерпевшего или его законного представителя.

В настоящее время правовой механизм разрешения споров между представителями бизнеса и органами власти трансформируется. Слабость судебной и правоохранительной системы России активизирует развитие несудебных процедур разрешения споров между предпринимателями и органами власти. Указом Президента РФ введена должность уполномоченного по защите прав предпринимателей. И уже появилась реальная практика его работы[16]. Формируются такие форматы разрешения споров между предпринимателями и органами власти как встречи представителей бизнеса с Президентом РФ, с должностными лицами, переговорные площадки на форумах, использование посредничества предпринимательских союзов. Но насколько последние форматы соответствуют идее правового государства? Вопрос остается открытым.

[1]В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0024 «Бизнес и власть: конституционно-правовые формы взаимоотношений», реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012-2013 гг.».

[2] http://www.liberal.ru/articles/5926 (Дата обращения: 8 ноября 2012 г.).

[3] См.: Погребенский А.П. Военно-промышленные комитеты // Исторические записки. М., 1941. № 11. С.160-200, Юрий М.Ф. Буржуазные военно-общественные организации в Первую мировую войну. М., 1990.

[4] См.: Голубев С.А. Российский бизнес в начале XX века: политические настроение и экономические ожидания // Российская государственность: история и современность. – М.: РАЕН, 2007. С.343-347.

[5] См.: Любутов Н.А. Конституционное право граждан на объединение: правовая природа и механизм реализации. Дисс… к.ю.н. М., 2011. С. 29.

[6] См.: Указ Сената о воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам, от 10 марта 1812 г., Указ Сената о воспрещении Начальствующим лицам принимать приношения от обществ, от 9 марта 1832 г., Указ Николая I о назначении в награду Чиновникам, вместо подарков, третнаго, полугодоваго или годоваго жалованья, от 10 октября 1833 г., Свод уставов о службе гражданской // Свод Законов Российской империи: Т.3. Издание 1896 г.

[7] См.: Балашов А.М. Возрождение и развитие предпринимательства в период нэпа (государственно-частное партнерство с участием иностранного капитала): монография. ТНТ, Старый Оскол, 2012.

[8] См.: п.4.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2004 г. № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19 (часть 2).

[9] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 ноября 1998 № 24-П // СЗ РФ. 1998. № 42.

[10] См.: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право. 2008. № 3. СПС «КонсультантПлюс».

[11] См.: Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2. С.67.

[12] См.: Как управлять резервами // Ведомости. 4 фев. 2013 г. С.6-7.

[13] См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права / Г.В. Мальцев. – М.: Норма. 2007. С.747.

[14] См: II Всероссийский форум саморегулируемых организаций // Сайт Российского союза промышленников и предпринимателей // http://рспп.рф/announce/view/239 (Дата обращения: 7 февраля 2013 г.).

[15] См.: Уголовная политика в сфере экономики: экспертные оценки. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С.5

[16] См.: Самохина С. Борис Титов распределил помощников по отраслям // Коммерсант 21 авг. 2012 г. № 154 (4939).