«Яровой пакет»: международный терроризм, профессионализм законодательной власти и безопасность России

В статье анализируется ход разработки, принятия и реализации в Российской Федерации в июле 2016 года двух Федеральных законов (так называемый пакет Яровой), направленных на совершенствование правового регулирования в сфере противодействия терроризму, в том числе международному терроризму.

14 июля во Франции произошла страшная трагедия, террористический акт в Ницце. Ответственность взяла на себя запрещенная в России террористическая организация «Исламское государство» (ИГ). В сообщении террористов говорится о том, что атака была совершена солдатом «Исламского государства», который ответил на призыв нападать на граждан стран, входящих в антитеррористическую коалицию.

При этом теракт прошел по сценарию, который был описан в одном из обучающих видеороликов террористов. В июне Международный центр изучения насильственного экстремизма узнал, что ИГ советовала своим последователям использовать грузовики для того, чтобы задавить как можно больше детей. А еще в мае руководитель Главного управления внутренней безопасности Франции Патрик Кальвар предупреждал о возможности применения террористами транспортных средств для совершения атак.

Слова сочувствия французскому народу направил Президент России, назвавший случившееся бесчеловечным, варварским террористическим актом. «Терроризму абсолютно чужда человеческая мораль, его жертвами становятся ни в чем не повинные люди, в том числе женщины и дети», – отметил Владимир Путин, добавив, что Россия готова взаимодействовать с Францией в борьбе с терроризмом.

Незадолго до этого уже писались первые строки данной статьи, предметная область которой после 15 июля приобрела не только для Франции, России, но и для всего мира новую актуальность. В соответствии с изменениями в Российском законодательстве, о которых пойдет речь в публикации, события в Ницце, где стали жертвами и граждане Российской Федерации – ничто иное как акт международного терроризма.

Итак, 6 июля 2016 года Президент России Владимир Путин подписал два Федеральных закона: «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» (Федеральный закон № 374-ФЗ) и «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» (Федеральный закон № 375-ФЗ).

Оба Федеральных закона приняты Государственной Думой 24 июня 2016 года и одобрены Советом Федерации 29 июня 2016 года. Законопроекты были подготовлены и внесены в Госдуму депутатом от партии «Единая Россия» Ириной Яровой и сенатором Виктором Озеровым, получив неофициальное название «пакет Яровой» или «антитеррористический пакет».

Если говорить кратко, то данные Федеральные законы направлены на совершенствование правового регулирования в сфере противодействия терроризму.

В частности, Федеральным законом № 375-ФЗ вносятся изменения в федеральные законы «О противодействии терроризму», «О транспортной безопасности», «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которым уточняются основания проведения контртеррористической операции, закрепляется обязательность решений антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, конкретизируются полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере, а также устанавливается порядок взаимодействия при проверке информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и топливно-энергетического комплекса.

Кроме того, вносятся изменения еще в 12 федеральных законов и кодексов. Например, вводится запрет на использование основных частей боевого ручного стрелкового оружия и служебного огнестрельного оружия при производстве отдельных категорий гражданского оружия и конструктивно сходных с оружием изделий, уточняется понятие «финансирование терроризма», устанавливается право федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и Службы внешней разведки Российской Федерации получать на безвозмездной основе от государственных органов и государственных внебюджетных фондов информационные системы и (или) базы данных, устанавливаются дополнительные требования к операторам связи и организаторам распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также к осуществлению транспортно-экспедиционной деятельности.

Помимо этого вносятся изменения в федеральные законы «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающие правовое регулирование миссионерской деятельности.

Федеральным законом № 375-ФЗ расширяется перечень преступлений террористической направленности, ответственность за которые наступает с 14-летнего возраста, предусматривается усиление уголовной ответственности за преступления террористической и экстремистской направленности. Кроме того, уточняется понятие «финансирование терроризма». Дополнение в определении данного понятия наглядно (подчеркнуто) представлены в сравнительной таблице.

Определение понятия «финансирование терроризма» в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»
в прежней редакции	в редакции от 6 июля 2016 г.
предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями <…> УК РФ,           либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений	предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных <…> статьями УК РФ, либо для финансирования или иного материального обеспечения лица в целях совершения им хотя бы одного из указанных преступлений, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.

Как видно, теперь «финансирование терроризма» распространяется не только на обеспечение деятельности групп, но и одного лица. Также предусматривается и более широкая форма финансирования – материальное обеспечение.

Напомним, что после принятия Советом Безопасности ООН резолюции (РСБООН) № 1373 в 2001 году, международное сообщество стало использовать меры финансового воздействия в качестве основного инструмента борьбы с терроризмом. В октябре того же года мандат Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) был расширен: в дополнение к противодействию легализации денежных средств, полученных преступным путем, в него была включена борьба с финансированием терроризма. Потребности террористических организаций в финансировании, по мнению специалистов ФАТФ, делятся на две основные категории: (1) финансирование конкретных террористических операций, например, затраты непосредственно на проведение конкретных операций, и (2) финансирование более широкой организационной деятельности, необходимой для развития и сохранения инфраструктуры организационной поддержки, продвижения идеологии террористической организаций. В том же, 2001 году, в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) дополняется статьёй 205.6 «Несообщение о преступлении», устанавливающей ответственность за несообщение в органы власти, уполномоченные рассматривать сообщения о преступлении, о лице (лицах), которое по достоверно известным сведениям готовит, совершает или совершило хотя бы одно из преступлений террористической направленности. При этом, лицо не подлежит уголовной ответственности за несообщение о подготовке или совершении преступления его супругом или близким родственником.

Помимо этого, УК РФ дополняется новой статьёй 361 «Акт международного терроризма», выделяющей в отдельный состав совершение вне пределов территории Российской Федерации взрыва, поджога или иных действий, подвергающих опасности жизнь, здоровье, свободу или неприкосновенность граждан России, в целях нарушения мирного сосуществования государств и народов либо направленных против интересов Российской Федерации.

Федеральным законом № 375-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации вносятся изменения, уточняющие подсудность уголовных дел судам общей юрисдикции и окружным военным судам, а также порядок проведения отдельных процессуальных действий за пределами территории России.

Кроме того, предусматривается возможность проводить по решению суда осмотр и выемку электронных сообщений, передаваемых по сетям электросвязи, при наличии достаточных оснований полагать, что они могут содержать сведения, имеющие значение для уголовного дела.

Как видно, российская нормативно-правовая база существенно изменяется. Однако, наибольший резонанс в российском обществе получили положения «проекта Яровой», реализованные в Федеральном законе № 374-ФЗ: дополнительные требования к операторам связи и организаторам распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет – хранить переписку и переговоры пользователей в течение полугода.

 

Гендиректор «Мегафона» Сергей Солдатенков отметил, что операторы связи предупреждали депутатов о высокой цене поправок в закон для компаний. После принятия пакета Госдумой Солдатенков, гендиректор «Вымпелкома» Михаил Слободин, президент МТС Андрей Дубовсков и первый замгендиректора «Т2 РТК холдинга» (бренд Tele2) Александр Провоторов обратились в Совет Федерации и попросили отклонить законопроект как вредящий отрасли. Затраты операторов, по их оценке, превысят 2,2 трлн руб. – основная их часть будет связана с созданием системы управления, поиска данных, идентификации сообщений.

Не верили до последнего в принятие «пакета Яровой» и аналитики. «Нам представляется маловероятным, что законопроект будет принят в текущем виде. Однако, если это произойдет, <…> данный законопроект может негативно повлиять на рейтинги компаний», – 6 июля сообщала аналитик S&P Global Ratings Светлана Ащепкова. Представители отрасли заявляли, что расходы на выполнение положений закона Яровой превысят их прибыли, что цены на их услуги придется поднять в два-три раза.

Ирина Яровая на возражения отрасли заявила, что «никаких оснований к удорожанию услуг связи нет», и предположила, что у операторов «есть желание просто повысить тарифы и хочется найти какое-то удобоваримое обоснование. Объективно никаких оснований к удорожанию нет». По ее мнению, «закон не предлагает хранить информацию. Закон дает только право Правительству России в течение двух лет определиться, надо что-то хранить или не надо, в каком объеме, в отношении какого среза информации». Виктор Озеров перед рассмотрением пакета в Совете Федерации говорил, что в эти законы в дальнейшем при необходимости можно будет внести любые поправки.

До рассмотрения законопроектов сенаторами Министерство связи и массовых коммуникаций России направило вице-премьеру Аркадию Дворковичу предложения изменить в пакете ряд пунктов. Во-первых, отменить положение, по которому операторы связи и интернет-компании будут обязаны передавать правоохранительным органам ключи шифрования информации. Во-вторых, оно предлагало сократить срок хранения этими компаниями информации о фактах передачи и доставки данных.

Были замечания и к другим составляющим «пакета Яровой». Так, Госсовет Республики Татарстан поручал сенаторам Олегу Морозову и Ильдусу Ахметзянову предложить Совету Федерации воздержаться от одобрения законов. У татарского заксобрания вызвали сомнения положения об ограничении миссионерской деятельности и совершения обрядов. Минтимер Шаймиев предположил, что законопроект, вероятно, в Госудуме был «принят в спешке». Спикер парламента Фарид Мухаметшин согласился, что «ряд норм этого закона будет противоречить реалиям жизни». Виктор Озеров после этого сообщил, что поправки никак не повлияют на деятельность официально зарегистрированных религиозных организаций.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) призывал Владимира Путина отклонить этот пакет законопроектов «ввиду неконституционности, противоречивости и правовой неопределенности ряда содержащихся в них правовых норм» (введение уголовной ответственности за участие в деятельности международных террористических группировок и наказание за публичные призывы к насильственному свержению власти и нападению на посольства; введение уголовной ответственности за недонесение о преступлении террористической направленности.). Это обращение было сделано уже после того, как пакет подавляющим большинством одобрили сенаторы.

В частности, в обращении СПЧ к Президенту России указывалось, что внесение в УК РФ статьи о недонесении «юридически ущербно», так как предусматривает ответственность за невыполнение обязанности, которая отсутствует в российском законодательстве, и что эта норма противоречит Конституции и УПК. Требования к провайдерам и операторам связи совет назвал непомерными и опасными для общества, а их выполнение, по мнению СПЧ, «неминуемо» приведет «к колоссальным непроизводительным затратам и росту цен, а также к фактической ликвидации конституционных гарантий защиты персональных данных и неприкосновенности личной жизни».

Негативные оценки пакета законопроектов сводились к формуле: дорогой, неэффективный, нарушающий права граждан.

Пресс-секретарь Президента Дмитрий Песков до подписания Федеральных законов подтверждал, что Владимир Путин знает о замечаниях к этим законам, но окончательное решение примет, когда документ поступит к нему на подпись.

Подписав Федеральные законы (№ 374-ФЗ и № 375-ФЗ) 6 июля, Владимир Путин в этот же день поручил Правительству России и ФСБ подготовить нормативные документы, связанные с нововведениями. В частности, до 1 ноября 2016 г. требуется уточнить график введения норм, требующих затрат от участников рынка. «Кабмину поручается очень четко мониторить ход имплементации этого закона, чтобы при необходимости минимизировать возможные риски, связанные с расходами, использованием отечественного оборудования для хранения информации и проч., и при необходимости выступать с должными инициативами по принятию соответствующих актов, которые бы эти риски минимизировали», – цитирует Пескова ТАСС.

Минпромторгу и Минкомсвязи Владимир Путин поручил проанализировать и сформулировать предложения по «возможности, срокам и объёмам финансовых затрат в целях организации производства отечественного оборудования и создания отечественного программного обеспечения, необходимого для хранения и обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков, видео- или иных электронных сообщений пользователей сети интернет и информации об этих пользователях».

ФСБ поручено утвердить порядок сертификации средств кодирования при передаче сообщений в интернете, определить перечень средств, подлежащих сертификации, а также порядок передачи ключей шифрования в адрес уполномоченного органа в области обеспечения госбезопасности.

Как и прогнозировалось, рынок соответственно отреагировал на принятие этого закона: 7 июля на Московской бирже стоимость акций «Ростелекома» упала на 4,5%, бумаг МТС – на 2,51% и «Мегафона» – на 0,99%. При этом депозитарные расписки «Яндекса» выросли в цене на 1,2%.

Разовые капитальные затраты на реализацию проекта лишь для одной Mail.ru Group составят $1,2–2 млрд, что примерно в 3 раза выше ее годовой выручки. Кроме того, компания ожидает, что дополнительные операционные издержки каждый год составят примерно $80–100 млн. Еще $35–40 млн потребуется для доработки программного обеспечения, которое необходимо для хранения пользовательской информации.

Реализация законов, по оценке Mail.ru Group, приведет к бессмысленному хранению информации, большая часть которой не сможет быть расшифрована. Сейчас существует два основных вида шифрования трафика: шифрование канала и end-to-end шифрование. Только на первую категорию приходится 35–65% трафика рунета. Расшифровать такие сообщения может сам интернет-сервис, но не оператор связи. End-to-end шифрование используется реже, хотя бурно развивается: его уже применяют, например, мессенджеры WhatsApp и iMessenger. Содержание их сообщений доступно только самим пользователям, но ни оператору связи, ни интернет-сервису, – утверждает Mail.ru Group.

Расходы российских операторов связи на внедрение системы хранения данных, по оценке Mail.ru Group, составят 3,9 трлн руб. Примерно те же деньги потратят и интернет-компании. При этом на доработку информационных систем Mail.ru Group, необходимую для выполнения требований закона, уйдет 3–5 лет. Для этого потребуется дополнительно 4500 стоек в дата-центрах, а таких мощностей в стране нет. Минимальный срок строительства дата-центра такого масштаба составит 3–4 года, раньше этого нормы технически невыполнимы, считает компания.

Национальная ассоциация дистанционной торговли также сделала предварительный прогноз затрат логистических компаний на основе оценки «Почты России». Аналитики подсчитали: учитывая количество отделений по всей стране – 42 тыс., расход на установку специального оборудования составит порядка 500 млрд руб. Также 100 млрд руб. придется выделить на сервис техники и ставки персоналу, с ней работающему.

Закупать спецтехнику придется и другим компаниям, имеющим лицензии на услуги почтовой связи, и это может удвоить стоимость доставки посылок. Следствием станет снижение количества покупок в интернет-магазинах на 30–40%.

В среде патриотически настроенных сил российского общества сформировалось свое представление вокруг обстоятельств принятия антитеррористических Федеральных законов.

По мнению одного из лидеров российских патриотов Николая Старикова, этот набор изменений в законы направлен на борьбу с терроризмом. «Он должен дать нашим правоохранителям в руки инструмент. В этом смысл этих изменений. Они получились немного сыроватыми – это есть. Но, во-первых, Президент дал поручения проработать его техническую реализацию, а, во-вторых, большинство «страхов и страшилок» просто не соответствует действительности».

Понять, почему представители Пятой колонны подняли такой шум, поможет общее понимание ситуации. Суть ее такова: на 2017-2018 год Запад планирует попытки осуществления «цветного» сценария в России. Цель – не допустить переизбрания на новый срок Президентом России В.В. Путина. Ситуация в нашей стране, по планам США, к тому времени должна ухудшиться. Снаружи давят санкции и искусственно сдерживаемые на низком уровне цены на предметы российского экспорта. Внутри работает правительство Дмитрия Медведева, лозунг которого «Денег нет, но вы держитесь!» уже сегодня вызывает справедливое возмущение граждан. Западу нужна новая Болотная. Нужны массы людей. Почву для недовольства он создает. Но людей надо организовать. Вывести на улицы, собрать вместе. Научить, когда и где, и что делать. Надо координировать боевиков, нужно собирать толпы зевак. Все это делается через социальные сети (Интернет), которые начали активно шифровать информацию.

Так вот главный пункт «пакета Яровой» – все «шифровальные ключи» обязаны передать в российские компетентные органы. Вот откуда противодействие.

А дальше, по мнению Николая Старикова, начнется самое главное – реализация закона. «В США АНБ пишет вообще всё, и никто по этому поводу не возмущается. Почему? Потому что вместе с ордером на получение информации АНБ дает и другой ордер – запрещающий разглашение самого факта запроса и получения информации.

И вот когда «фейсбуки» откажутся выполнять российский закон, вот тогда наступит момент истины. Соцсети создавались как инструмент политики, создавались в Штатах. … Тогда надо будет закрывать то, что отказывается работать по нашим законам и давать свободно работать тому, кто его соблюдает».

Таким образом, «пакет Яровой» не сейчас, но в перспективе, лишает США одного из инструментов, с помощью которого они сеют хаос и разрушают государства. А российское государство для граждан России – высшая ценность. Поэтому российский народ поддержит Владимира Путина, который подписав 6 июля Федеральные законы № 374-ФЗ и № 375-ФЗ, выступил гарантом национальной безопасности России и ее граждан.

Вместе с тем, необходимо отметить справедливую критику в адрес законодателей.

Стоит признать, что системной проработки законопроектов их авторами не прослеживается. Об этом свидетельствуют, прежде всего, многочисленные поручения Президента России по реализации Федеральных законов, отсутствие согласования на этапе разработки с Минкомсвязи и Минпромторгом, критика в субъектах федерации (парламент Татарстана).

Не находит понимания отсутствие расчетов финансовых затрат бизнеса на исполнение закона. Если они незначительны, как утверждают авторы пакета, то почему-бы не предусмотреть реализацию законов за счет федерального бюджета. Очевидно, что они должны финансироваться по статьям расходов федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, которые наделены правом сбора информации от операторов связи, интернет-компаний и т.д.

Почему не состоялся диалог и поиск оптимального решения с операторами связи, интернет-компаниями и логистическими кампаниями также вызывает вопросы к процессу законотворчества депутатов Государственной Думы Федерального Собраний Российской Федерации шестого созыва. Вполне оправданным могло быть следующее техническое решение: информационное сообщество обеспечивает хранение информации в течение месяца (таким образом снижаются расходы бизнеса в шесть раз); в свою очередь заинтересованный федеральной орган власти ежемесячно собирает нужную ему информацию и уже самостоятельно осуществляет ее хранение на необходимый период (вплоть до десятилетий).

К сожалению, законодатели не предусмотрели меры защиты личной информации и ответственность за ее утечку. При этом ранее современное российское общество уже сталкивалось с негативными последствиями, когда базы данных федеральных органов власти оказывались на рынке.

Абсолютно неприемлемым представляется отсутствие экспертных оценок со стороны государства возможных рисков для потребителей услуг связи в результате их удорожания. Особенно в то время, когда значительно снизилась покупательская способность граждан России.

Все же, необходимо резюмировать, что при наличии многочисленных недостатков, уже сегодня принятые Федеральные законы заставляют террористов и их пособников задуматься, что спустя годы они будут преданы суду и понесут справедливое наказание. Надеемся, что депутаты Государственной Думы седьмого созыва, выборы которых назначены на 18 сентября, учтут недостатки в работе своих предшественников.

В заключении позвольте принести соболезнования родственникам жертв трагедии в Ницце и пожелать скорейшего выздоровления пострадавшим.

Кикнадзе Владимир Георгиевич – доктор исторических наук, доцент, академический советник Российской академии ракетных и артиллерийских наук, главный редактор сетевого издания «Наука. Общество. Оборона» (noo-journal.ru) (Россия, Москва, kiknadzeVG@mail.ru)