Два века спустя после Великой французской революции, существование административной юстиции по-прежнему вызывает во Франции дискуссии. Следовательно необходимо вернуться назад, чтобы понять причины, которые привели к созданию института административного судьи в том виде, в котором мы знаем его сейчас.

Франция – далеко не единственное европейское государство, которое установило четкий порядок регламентации административной юрисдикции, отличной от судебной и, главным образом, компетентной рассматривать споры администрации. В этом смысле, сравнимыми являются государственные Советы в Швейцарии, Нидерландах, Бельгии, Италии и Греции, которые совмещают консультативные и судебные функции[1].

Но, пожалуй, больше, чем в других государствах, именно во Франции дуализм судебной системы является предметом периодической критики. Настолько, что в регулярно публикующихся правовых исследованиях ставится под сомнение или, напротив, закрепляется существующая система[2].

Данное положение можно попытаться объяснить контекстом, определяющим содержание административной юрисдикции; иными словами, речь идет о революционном контексте, который кристаллизовал доктринальные споры, существующие до настоящего времени.

Для того, чтобы представить точную картину этих дебатов, которые ещё потрясают мир французских юристов (это будет целью следующей статьи), необходимо, прежде всего, изложить первопричины того, что именно обязывало судей общей юрисдикции отказаться от рассмотрения административных споров, а также условия, в которых происходило формирование административной юрисдикции.

1. Мотивы изъятия дел администрации из компетенции судов общей юрисдикции

Любой курс французского административного права начинается с изложения причин, которые привели французских революционеров предоставить Администрации своего рода юрисдикционную привилегию и уклониться от юрисдикции гражданских судов; одновременно они разработали Административное право («восстановленное»). Это их явное волеизъявление направлено на оправдание существующего известного факта, что создание административных судов во Франции не являлось очевидным или неизбежным. Исторический и политический контекст данного процесса объясняет, в значительной степени современный характер двойной юрисдикции.

Мы можем попытаться найти источники административной юрисдикции во Франции в революционный период. Они состоят именно в интерпретации революционерами Учредительного собрания и Законодательного собрания ряда революционных принципов, в том числе, принципа разделения властей. Сразу отметим, что этого подхода придерживаются не все историки административного права. Некоторые, например, обосновывали свои исследования по вопросу о преемственности между дореволюционным французским правом и современным, развивающимся с Революции; при этом они пытаются обнаружить источники дуализма в праве Старого Режима[3].

Тем не менее, в действительности никогда не стоял вопрос так, чтобы освободить администрацию, которая подчинена закону и которая обеспечивает исполнение закона, от любого контроля, даже если бы возникла необходимость её защиты от судей, с тем, чтобы она имела возможность осуществлять революционный проект. Но речь не могла идти о судах общей юрисдикции, находящихся в тот период под сильным недоверием у революционеров, которые все ещё помнили роль обструкции в королевской власти, сыгранной Парламентами Старого Режима[4].

Начиная с этой концепции, будет принят знаменитый закон от 16 и 24 августа 1791 года, который определял организацию судебной системы; в нем статьей 13 предусмотрено, что «судебные функции различны и будут всегда отделены от административных функций; судьи под угрозой наказания за должностное преступление не могут каким-либо образом ни нарушить операции административно-управленческого персонала, ни вызывать в суд администраторов по причине их обязанностей». В соответствии с этими положениями суды не могли ни оценивать законность актов администраторов, ни предписывать им выполнять какие-либо действия в данном направлении[5]. Тем не менее, они сохранили возможность судить администраторов, но только при передаче дела со стороны администрации или Парламента; при этом им не было предоставлено право напрямую вызывать их.

Все, что осталось — это определить, какие органы могут обеспечить необходимый контроль над административной деятельностью. Было внесено несколько предложений в Учредительное собрание – от создания трибуналов для «управления» (tribunaux d’administration) до присвоения администрацией самой рассматривать свои споры.

2. Создание теории министра-судьи

Это второе решение было выбрано, и вполне выражено в декрете от 6, 7 и 11 сентября 1790 года, которое предоставляет администрации компетенцию разрешать споры, касающиеся договоров государственного строительства и государственных зданий, государственных имуществ и прямых налогов. Тогда рождается система, которую позже стала называться «администратор-судья», и которая будет повторно использована в различных текстах, в том числе, связанных со спорами о продажи национального имущества, о выборах или эмигрантах. И это, наряду с утверждением возможности аннулирования, осуществляемой иерархической властью по актам подчиненных администраторов.

Несколько причин стали для революционеров основными для принятия такой системы, которая может нам показаться a posteriori анахронической, так как она предоставляет администрации судебные функции в нарушение принципа разделения административных и судебных властей; она была только что принята, хотя они опирались на теорию разделения властей.

Во-первых, революционеры понимали миссии судить и управлять как двумя аспектами применения закона. При этом надо иметь в виду, что революционеры не хотели признавать истинную судебную систему, независимой от государства, которая могла бы оказать на закон, как выражение национального суверенитета, любой контроль. Революция различает только две власти: законодательную и исполнительную. Поэтому юрисдикция первоначально рассматривалась через призму исполнителя закона на том же основании, что и исполнительная власть (некоторые даже утверждали, что она должна зависеть от исполнительной власти)[6].

Во-вторых, интересы эффективности, конечно, оправдывают выбор, сделанный в пользу системы администратора-судьи. Помимо недоверия, существующего по отношению к трибуналам, которое отмечалось выше, было признано, что компетенция разрешения административных споров стала бы эффективнее, если бы она была переложена на администраторов, опытных в арканах Администрации, освобожденных от обязательств следовать судебным процедурам, беспристрастно, в силу того, что они избраны. Более того, казалось, что разрешение административных споров относилось больше к административным, чем к судебным функциям. Впрочем, органы, ответственные за разрешение административных споров, не осуществляли эту функцию отлично от своих других административных функций. Это то, что позже приведет к утверждению, содержащейся в следующей формулировке: «судить администрацию — это значит управлять».

Кто тогда «опустошает» производство по административным делам?

В соответствии с декретом от 6 сентября 1790 года эта задача возлагается на директории округов и департаментов, решения которых могут быть предметом обращения к министрам. Первоначально никаких специальных процедур не было предусмотрено для применения таких исковых решений, поскольку они были приняты в тех же условиях, что и административные решения.

Предоставленная компетенция для рассмотрении споров администрации административным органам немного изменится в период работы Законодательного или Конвенционного Собрания, когда было принято решение о формировании революционного законодательства, исключившего эти споры из компетенции судов общей юрисдикции для того, чтобы сохранить саму администрацию.

Последующее расширение административного производство приводит к тому, что Конвенцией был принят декрет от 16 фрюктидора[7] года III в соответствии с которым «трибуналам запрещается рассматривать акты администрации». Согласно положениям декрета от 21 фрюктидора III года, конфликты компетенции между судами и органами администрации будут разрешены министрами, которые впоследствии будут также наделены компетенцией для определения подведомственности административных споров.

Следует отметить в Директории искреннее желание поручать административным органам компетенцию разрешения административных споров, которые определяются все более широким смыслом в ущерб судам общей юрисдикции. Грегуар Биго цитирует решение Директории от 2 жерминале[8] V года, согласно которому «в категории административных дел естественно включаются все действия, которые выполняются по заказам правительства и его ближайших агентов под его руководством, под его надзором и с финансированием, предоставленным Государственным казначейством»[9]. Кроме того, автор показывает стремление правительства сохранить контроль над административной юрисдикцией, поскольку именно оно осуществляет реальную опеку и приводит к тому, что не находит поддержки создание административных судей, независимых от власти.

3. Юрисдикционализация административных споров

Мы можем говорить об административных юрисдикциях и, следовательно, о разрыве с прежней системой, которая была свидетелем того, что администрация одновременно была и судьей, и стороной, только с введения Советов префектуры и Комиссии по судопроизводству Государственного совета. С этого момента администрация дистанцируется от администрации, которая судит. Итак, поговорим о сдержанном правосудии.

Создание Советов префектуры, как следует из закона от 28 плювиоза[10] VIII год, мотивировано желанием обеспечить эффективное администрирование правосудия, сделать его более справедливым, необходимостью обеспечения коллегиального рассмотрения споров; тогда важной являлась идея о том, что такая инстанция сможет лучше обеспечить сочетание общих и частных интересов, более объективно разрешать дела.

Эти Советы префектуры под председательством в каждом департаменте Префектом, у которого есть право решающего голоса, и его решения являются обязательными, состоятся от 3 до 5 членов, назначаемые Первым консулом; они обладают компетенцией, определенной в статье 4 Закона и схематично рассматривают споры, связанные с прямыми налогами, государственными строительствами и государственными зданиями, государственными имуществами. Эта компетенция будет последовательно расширяться в течение всего девятнадцатого века.

Отмечая отсутствие процедурных правил, которые должны соблюдаться в Советах префектур, Правительство приняло в течение 1860 годах различные тексты, стремящиеся заполнить этот невыгодный пробел с целью обеспечения влияния судей первой инстанции по административным спорам. Таким образом, были установлены, помимо правительственного уполномоченного, находящегося в Государственном Совете, и различные правила; например, правила публичных судебных заседаний, состязательный характер, правила несовместимости функций советника с любыми другими публичными или профессиональными функциями.

Со своей стороны, Государственный совет, созданный Конституцией от 22 фримера[11] VIII года, вместе с декретом от 11 июня 1806 года, был дополнен Комиссией по административному судопроизводству, цель которой являлась урегулирование административных споров; она состояла из шести референтов и шести докладчиков.

Известно, что с самого начала Государственный совет в качестве первой и окончательной инстанции рассматривал административные споры, а также апелляции на решения Советов префектур (последняя упомянутая компетенция была введена Законом от 21 июня 1865 года). Но процедура не отличалась от той, которая применялась для разрешения административных вопросов. С 1806 года Комиссия по административному судопроизводству стала отвечать за расследование дел, по индивидуальному иску; она составляла доклад, который становился предметом решения Генеральной ассамблеи Государственного Совета; последняя, в свою очередь, формулирует мнение, которое будет адресовано Главе государства.

Государственный совет, следовательно, не выносит решений. В системе сдержанного правосудия, восстановленного Консульством, предлагается главе государства принимать определенное решение. Эта первоначальная процедура будет дополнена декретом от 22 июля 1806 года, устанавливающий срок исковой давности и нормы представительства адвокатами в Государственном совете. Последующие нормативно-правовые регулирования были приняты, например ордонансом 2 февраля 1831 года о «судопроизводственных делах, отнесенных к компетенции Государственного совета», дополненный ордонансом от 12 марта 1831 года который усугубляет «юрисдикционализацию» процедур путем установления публичных судебных заседаний, возможность для сторон вносить представления, создание правительственного уполномоченного, который сегодня называется публичным докладчиком и т.д.

Надо обратить внимание на то, что на Государственный совет возложена также задача по урегулированию конфликтов, связанных с распределением компетенцией между трибуналами общей юрисдикции и администрацией-судьёй. Это предоставляет ему возможность определять пределы компетенции новых «административных судей». Процедура в отношении конфликтов будет уточнена ордонансом от 1 июня 1828 года.

4. Государственный совет, делегированный судья административного судопроизводства

Последний этап, который был достаточно быстро преодолен — это переход от системы сдержанного правосудия к системе делегированного правосудия.

В действительности, во Второй Французской Республике, законом от 3 марта 1849 года было решено порвать с прежней системой. Так, Государственному Совету было делегировано правосудие в отношении административного судопроизводства. При этом, его компетенции и функционирование не изменялись этим законом, однако. У Государственного совета отобрали полномочия рассматривать любые вопросы о конфликтах компетенции, так как именно Трибуналу по конфликтам, состоящему из членов Государственного совета и Кассационного суда, была делегирована эта функция.

Впоследствии Вторая Империя возвращается к системе сдержанного административного правосудия. Закон от 24 мая 1849 года окончательно устанавливает систему делегированного правосудия таким образом: «Государственный совет суверенно выносит решение по искам в области административного судопроизводства и по аннулировании актов различных административных органов на основание превышения власти». Законодатель устанавливает Секцию по производству, состоящая из одного вице-президента и шести членов, государственных советников, а также трех докладчиков в государственном совете, осуществляющие функции правительственных комиссаров (уполномоченными).

Государственный совет сам вскоре нашел возможность, чтобы подтвердить отказ от теории министра-судьи в деле Cadot (С.Е., 13 декабря 1889 года, Sieur Cadot, p.1148, concl Jagerschmidt;. S. 1892, 3, 17, note Hariou) в ясных терминах: «Министр внутренних дел отказался выразить свое мнение по этим вопросам, которые, по сути, не относятся к его компетенции. Но, учитывая то, что, в зависимости от отказа мэра и муниципального совета Марселя удовлетворить просьбу г-Кадо, появился между сторонами спор, который следует рассматривать Государственному совету (…)».

Этот закон и решение не было толчком к становлению современного административного права и процесса. Их генеалогия несет в себе большие трудности и порождает бесконечные дебаты. Тем не менее, ставший судьей общей компетенции по административному разбирательству, Государственный Совет будет стремиться продолжить свою работу по разработке административного права «отличного от принципов, закрепленных в Гражданском кодексе, по отношениям частного лица к частному лицу » (T.С., 8 февраля 1873, Blanco, р.61, concl. David).

[1] Более подробное сравнительное исследование, см.: M. Fromont, Droit administratif des Etats européens, P.U.F., Thémis, 2006.

[2] См., например: A. Van Lang (dir.), Le dualisme juridictionnel, Limites et mérites, Dalloz, Thèmes et Commentaires, 2007.

[3] Для обзора этих двух методов: F. Burdeau, « A propos des origines historiques du dualisme juridictionnel », in A. Van Lang, Le dualisme juridictionnel, Dalloz, Thèmes et commentaires, 2007, p.17.

[4] Thouret, судебная власть «соперник административной власти и нарушал операции, это останавливало движение и тем самым беспокоило агентов» (Archives Parlementaires de 1789 à 1860, T. X, p.344).

[5] Кассационный трибунал, 3 mai 1792, cité in J-L Mestre préc., p.18.

[6] G. Bigot, L’administration française, Litec, 2010, T.1, p.51 et s.

[7] Двенадцатый месяц республиканского календаря 18-19 августа — 17-18 сентября.

[8] Седьмой месяц республиканского календаря 21-22 марта — 18-19 апреля.

[9] Op. Cit, p.96.

[10] Пятый месяц республиканского календаря 20-21 января 18-19 февраля.

[11] Третий месяц республиканского календаря 21-22 ноября — 20-21 декабря.