Первоочередной вопрос о конституционности (QPC) и проблема чрезвычайного положения

На протяжении десяти лет, механизм первоочередного вопроса о конституционности (QPC), введенного в результате конституционной реформы 23 июля 2008 года, укрепил, как никогда ранее, конституционную защиту основных прав человека. QPC представляет собой процедуру, которая дает каждому субъективное право требовать отмены законодательного положения, которое нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией. Статья 61-1 Конституции 4 октября 1958 года, вступившая в силу с 1 марта 2010 года, гласит: «Если в связи с рассмотрением какого-либо дела в суде делается утверждение о том, что то или иное положение закона наносит ущерб гарантируемым Конституцией правам и свободам, запрос об этом может быть передан в Конституционный совет Государственным советом или Кассационным судом. Конституционный совет выносит решение в установленный срок». Эта новая статья Конституции была дополнена органическим законом (LO) no 1523 от 10 декабря 2009 года. Смысл предусмотренного механизма заключается в предоставлении Конституционному совету полномочий по оценке соблюдения основных прав законодательным положением после фильтрации соответствующих вопросов судами общей или административной юрисдикции. В случае выявления их нарушения, конституционный судья вправе отменить закон.

 

Конституционная защита прав и свобод, гарантируемых Конституцией, теперь снабжена эффективным инструментом, который открыт для всех физических и юридических лиц. Подтверждением тому служит и успех QPC. С 1 марта 2010 года по 1 апреля 2018 года, Конституционным советом было вынесено 688 решений в рамках QPC. Некоторые из этих решений имеют непосредственное отношение к решениям, принятым в ходе чрезвычайного положения.

 

Законодательство о чрезвычайном положении, которое содержит беспрецедентные ограничения или приостановления публичных свобод в виду исключительных обстоятельств, применялось во Франции в течение 719 дней, с 13 ноября 2015 года по 1 ноября 2017 года. Это был шестой прецедент его применения во Франции (после прецедентов 1955, 1958, 1961, 1985 и 2005 гг.).

 

Этот исключительный режим был декретирован через несколько часов после парижских терактов 13 ноября 2015 года. Президент Республики Франсуа Олланд объявил о введении на территории всей страны чрезвычайного положения, созданного и урегулированного законом от 3 апреля 1955 года. Далее он предложил перед парламентариями, созванными на Конгресс, провести конституционную реформу с целью конституционализации закона от 1955 г. (проект конституционного закона «О защите нации» был окончательно отклонен 30 марта 2016 года из-за политических разногласий между Национальным Собранием и Сенатом по поводу лишения гражданства).

 

Законодатель шесть раз продлевал действие чрезвычайного положения законами от 20 ноября 2015 года, 19 февраля 2016 года, 20 мая 2016 года, 21 июля 2016 года, 15 декабря 2016 года и 15 июля 2017 года. Сохранение высокого уровня террористической угрозы оправдывало постоянное применение данного исключительного режима. С 1 ноября 2017 года применяется Закон № 2017-1510 от 30 октября 2017 года «Об укреплении внутренней безопасности и борьбы с терроризмом», который закрепил в общем законодательстве меры, изначально зарезервированные за чрезвычайным положением (предписание постоянного местожительства для отдельных лиц, административные обыски, зоны повышенного контроля, защитный периметр зон, закрытие культовых зданий в случае призывов к терроризму).

 

В период действия чрезвычайного положения, законодателем был принят ряд положений, направленных на усиление мер по борьбе с терроризмом. Комиссии по законодательству в Национальном собрании и в Сенате вели контрольный мониторинг по вопросам борьбы с терроризмом, используя прерогативы, которыми обладают следственные комиссии парламента. Помимо этого общего мониторинга, по требованию парламентской оппозиции с 7 января 2015 года по 9 февраля 2016 года работала следственная комиссия по вопросам средств, использовавшихся государством для борьбы с терроризмом.

 

Со своей стороны, Конституционный совет, Государственный совет и Кассационный суд выступают в качестве судебных защитников основных принципов правового государства. В ходе применения чрезвычайного положения, возобновилась дискуссия о том, кто – судья общей или административной юрисдикции – должен быть стражем личной свободы. Предусмотренный ст. 66 Конституции принцип, согласно которому именно судья общей юрисдикции является стражем личной свободы, был постепенно нивелирован под воздействием законодательных актов и судебной практики (Трибунала по спорам о подсудности, Конституционного совета и Государственного совета). Общая тенденция заключается в признании постоянно расширяющейся компетенции административных судов в сфере обеспечения гарантий свобод. Нормативно-правовые акты, принятые начиная с 2015 года, возлагают основной контроль за применением чрезвычайного положения на административного судью.

 

Конституционный совет, запрошенный в рамках QPC Государственным советом или Кассационным судом, смог требовать от законодателя отмены положений, которые противоречат правам и свободам, гарантированным Конституцией. QPC дает возможность сторонам (физическим лицам, ассоциациям, как например, Лига прав человека) ставить перед судом, рассматривающим дело, вопрос о проверке того, нет ли чрезмерных ограничений конституционных прав и свобод со стороны административного органа. В этой связи, данная процедура использовалась для проверки возможных злоупотреблений административными органами на протяжении всего периода действия данного исключительного правового режима.

 

Осуществляя предварительный контроль, Конституционный совет не имел возможности вынести решение о конституционности законодательного режима чрезвычайного положения (I). Вместе с тем, QPC позволил ему несколько раз высказывать свою позицию в отношении мер, применявшихся в рамках чрезвычайного положения (II).

 

              I. Отсутствие предварительного контроля в отношении мер, принимаемых в рамках чрезвычайного положения

 

Согласно статье 61 Конституции, Конституционный совет компетентен рассматривать в предварительном порядке принятые законы на их соответствие Конституции. Опять-таки, сделать это он может по соответствующему запросу. В период V Республики было принято несколько законодательных актов, касающихся применения или продления режима чрезвычайного положения. Однако в Конституционный Совет был передан лишь один закон, предусматривавший продление режима чрезвычайного положения в Новой Каледонии (А). При этом в период действия чрезвычайного положения в 2015-2017 гг., Конституционный совет ни разу не запрашивался на основании статьи 61 Конституции (B).

 

             A) Решение о чрезвычайном положении в Новой Каледонии

 

В 1985 году, парламентом был принят закон от 25 января о продлении до 30 июня того же года чрезвычайного положения, введенного на территории Новой Каледонии после принятия закона от 6 сентября 1984 года. Конституционный совет был запрошен 60 депутатами и 60 сенаторами. В своем запросе, оппозиционные парламентарии полагали, что исключительное нарушение свобод должно основываться на Конституции. По их мнению, не представлялось возможным ссылаться на закон, принятый до 1958 года, для обоснования компетенции законодателя по этому вопросу (п. 4 мотивировочной части).

 

В этой связи, Конституционный совет впервые получил возможность выразить свою позицию в отношении закона о чрезвычайном положении. В решении n°85-187 DC от 25 января 1985 года, судья подтвердил, что закон от 3 апреля 1955 года продолжает действовать и провозгласил конституционность предусмотренных им мер: «…хотя Конституция, в статье 36, непосредственно упоминает лишь осадное положение, она вместе с тем не исключает возможности для законодателя предусмотреть режим чрезвычайного положения, направленный на согласование … требований свободы и охраны публичного порядка » (сост. 4).

 

Конституционный совет также воспользовался случаем, чтобы указать на возможность судебного контроля ранее промульгированного закона в рамках процедуры ст. 61 Конституции. Им было подчеркнуто, что, « с точки зрения Конституции, правомерность содержания промульгированного закона может быть оспорена при проверке законодательных положений, которые его дополняют или изменяют либо затрагивают его сферу действия». Все эти три гипотезы, которые оправдывают контроль за уже действующими законами, не относятся к закону от 25 января 1985 года, поскольку в нем «речь идет о простом введении в действие» закона от 1955 года.

 

          B) Отсутствие запросов Конституционного совета в отношении закона от 20 ноября 2015 г.

 

Нежелание политических лидеров обращаться к конституционному контролю на основании статьи 61 Конституции объясняется различными причинами. Первая причина носила политический характер: перед лицом террористической угрозы, парламентская оппозиция не искала путей к разрыву «священного союза», который требовался в виду сложившейся обстановки. Более того, заинтересованность в контроле a priori снижалась и в виду наличия QPC. Начиная с решения n°2011-630 DC от 26 мая 2011 года (закон об организации Чемпионата Европы по футболу в 2016 году) Конституционный совет выстроил взаимосвязь между предварительным контролем и QPC, указав, что в случае «пустого» запроса (без конкретных претензий), не могут быть рассмотрены в рамках QPC только те положения, которые ранее были признаны конституционными в «мотивировочной и резолютивной частях» решения Совета.

 

В результате, Совет не запрашивался по закону № 2015-1501 от 20 ноября 2015 года, «О продлении применения закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года «О чрезвычайном положении» и повышении эффективности его положений». Во время парламентских дебатов, премьер-министр, представляя законопроект, недвусмысленно заявил о нецелесообразности такого запроса: «На данном этапе, я сильно сомневаюсь в том, что касается запроса Конституционного совета. Я надеюсь, что принятые Вами меры будут быстро реализованы. Вместе с тем, запрашивать Конституционный совет всегда рискованно. (…) Если Конституционный совет объявит, что некоторое число пунктов и гарантий, предусмотренных пересмотренным законом, являются неконституционными, то могут быть аннулированы 786 уже проведенных обысков и 150 уже вынесенных предписаний постоянного местожительства. Некоторые меры представляют (…) уязвимость с точки зрения Конституции. Я не сбрасываю со счетов, что они могут быть предметом QPC; тем не менее, я надеюсь, что мы будем действовать быстро, чтобы, как вы этого и хотите, дать силам правопорядка, силам безопасности и правосудию все инструменты, чтобы преследовать тех, кто представляет опасность для нации, для Республики и для французов. » (20 ноября 2015 года, Национальное собрание). Аналогичным образом законы о продлении действия чрезвычайного положения не передавались в Конституционный совет. К счастью, контроль a priori был компенсирован контролем в рамках QPC.

 

          II. Наличие контроля за мерами, применявшимися в ходе чрезвычайного положения, в рамках QPC

 

Ряд решений в рамках QPC направлен на обеспечение контроля пропорциональности ограничений прав и свобод.

 

          A. Контроль пропорциональности ограничений прав и свобод

 

В решении n° 2015-527 QPC от 22 декабря 2015 года, Конституционный совет признал соответствующими правам и свободам, гарантированным Конституцией, правовой режим, при котором лицу предписывают постоянное местожительство. В частности, он считает, что «как само назначение постоянного местожительства, так и его продолжительность, условия его применения и дополнительные обязанности, которыми оно может сопровождаться, должны быть обусловлены и пропорциональны причинам, которыми мотивируется применение данной меры» под контролем административного судьи. Оспариваемые положения закона от 3 апреля 1955 года не нарушают ни свободу выражения мнений и получения информации, ни какое-либо иное конституционное право или свободу.

 

Решение Совета n° 2016-536 QPC от 19 февраля 2016 года подтвердило правильность порядка временного закрытия некоторых мест для проведения собраний. Эти ограничения права на коллективное выражение идей и мнений, охраняемого ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, оправданы с учетом их временного и пропорционального характера. Кроме того, лица, затронутые мерой временного приостановления деятельности (культурно-развлекательных помещений, питейных заведений, залов для проведения собраний), всегда имеют возможность оспорить ее в административном суде, в том числе в рамках срочной процедуры.

 

Решение n° 2016-536 QPC от 19 февраля 2016 года было вынесено по административным обыскам, применяемым в условиях чрезвычайного положения. Совет считает, что эти действия, при их применении, не нарушают конституционных гарантий. Однако, что касается выемки электронных баз данных, практикуемых во время обыска, Конституционный совет считает, что такая практика, будучи не санкционирована судьей, может затронуть других лиц, «хотя при этом даже может быть не обнаружено признаков какого-либо правонарушения», не имеет под собой правовых гарантий, «способных обеспечить сочетание цели, имеющей конституционное значение – охрана общественного порядка с правом на уважение частной жизни». В этой связи, положения второго предложения третьего абзаца пункта I статьи 11 закона от 3 апреля 1955 года признаны не соответствующими Конституции, и отмена этого положения вступила в силу с даты принятия решения Конституционного совета (т.е. 19 февраля 2016 года).

 

После принятия новой редакции статьи 11 закона от 3 апреля 1955 года в результате принятия закона № 2016-987 от 21 июля 2016 года, Конституционный совет был вновь запрошен в рамках QPC касательно новых положений, касающихся выемки электронных баз данных. В своем решении n°2016-600 QPC от 2 декабря 2016 года он одобрил изменения, внесенные в этот закон, подчеркнув, в частности, что ими предоставляются достаточные «правовые гарантии» для проведения обысков с соблюдением прав и свобод, гарантируемых Конституцией.

 

          B. Отмена положений, признанных противоречащими Конституции

 

Решением n° 2016-567/568 QPC (M. Georges F. et autres), Конституционный совет признал неконституционными законодательные положения, позволяющие отдавать приказы о проведении административных обысков. Однако в данном QPC закон оспаривался лишь в редакции, действовавшей до вступления в силу закона от 20 ноября 2015 года. Конституционному совету было предложено оценить конституционность условий применения первых административных обысков, проведенных после 19 ноября 2015 года на основании положений ордонанса от 15 апреля 1960 года (который был изменен законодателем с 20 ноября 2015 года). И последствия объявления их неконституционными в определенной мере были нейтрализованы во имя конституционной цели охраны публичного порядка.

 

Решением n°2017-677 QPC от 1 декабря 2017 года, Конституционный совет напомнил, что возможность законодателя разрешать проведение досмотра личных вещей в зонах, в которых действует чрезвычайное положение, обусловлена соблюдением свободы передвижения и права на уважение частной жизни. Широкое применение паспортного контроля и досмотра личных вещей не согласуется с конституционными требованиями. Соответственно, судья отменил нормы, установленные статьей 8-1 закона от 3 апреля 1955 года (с отсрочкой исполнения, с 30 июня 2018 года).

 

Решением n°2017-624 QPC (M. Sofiyan) от 16 марта 2017 года, Конституционный совет объявил неконституционными условия, при которых лицу предписывается постоянное местожительство. Эта мера применяется в рамках чрезвычайного положения и может быть продлена на срок более двенадцати месяцев. Созданные в соответствии с законом от 19 декабря 2016 года, эти процедуры предоставляют Государственному совету двойную компетенцию (полномочия по их предварительному санкционированию и оценку их законности в качестве суда последней инстанции), что противоречит принципу беспристрастности и праву на эффективную судебную защиту.

 

В решении n°2017-635 QPC (M. Emile L.) от 9 июня 2017 года, Конституционный совет признал неконституционным положение пункта 3° статьи 5 закона от 3 апреля 1955 года «О чрезвычайном положении». Согласно этому положению, в рамках чрезвычайного положения, префект наделяется полномочиями устанавливать «запрет на пребывание во всем или отдельной части департамента любого лица, которое каким-либо образом пытается противодействовать деятельности государственных органов». По мнению судьи, установление данных запретов на пребывание не обеспечивает сочетания конституционной цели охраны публичного порядка с основными правами (в частности, свободой передвижения и правом на ведение нормальной семейной жизни).

 

По тем же основаниям, решением n°2017-684 QPC (Association la cabane juridique) от 11 января 2018 года, Конституционный совет признал не соответствующим Конституции положения пункта 2 статьи 5 закона 1955 года в редакции до принятия закона от 11 июля 2017 года об охранной зоне, установленной в Кале («джунгли»).

 

В конечном итоге, QPC позволил восполнить отсутствие предварительного контроля законов со стороны Конституционного совета. Он также предоставил Конституционному совету возможность проверить недавно принятые законы на соответствие правам и свободам, охраняемым Конституцией. Кроме того, эта процедура способствует гармонизации судебной практики судов общей и административной юрисдикции, а также вносит требования европейского права во французское законодательство.