Россия: Конституционная модернизация в контексте социального развития

Конституция как основной закон государства, акт высшей юридической силы закрепляет базовые, фундаментальные ценности общества, определяет основы государственного устройства, устанавливает ориентиры, по которым будет развиваться государство в обозримом будущем. Она выполняет стабилизирующую функцию, обеспечивая устойчивость принципов и институтов, на которых строится государство и осуществляется регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Это обусловливает тот факт, что конституции значительно реже подвергаются изменениям по сравнению с иными правовыми актами, оставаясь неизменными на протяжении достаточно длительного периода времени. Под влиянием изменившихся социальных, экономических, политических и иных факторов, в условиях трансформации общественно значимых ценностей, а также в целях закрепления имеющихся демократических достижений практически каждое государство сталкивается с необходимостью конституционной модернизации, нередко сопряжённой с последующим изменением правовых институтов, существенным обновлением законодательства.  

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) были внесены изменения в сорок одну статью Конституции РФ, кроме того, её текст был дополнен пятью новыми статьями. Содержательно поправки затронули не только сферу государственного управления, вопросы организации и функционирования публичной власти, но и иные аспекты, в том числе относящиеся к социальной сфере. Примечательно, что большинство предложений, поступивших в рабочую группу по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ в ходе работы над проектом закона о поправке, относилось именно к социальному блоку. 

В главе 1 Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7). Принятые поправки направлены на дальнейшее развитие указанных положений, расширение установленных социальных гарантий и предусматривают: 

– закрепление нормы о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России (ч. 4 ст. 67.1); 

– установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования (п. «е» ст. 71); 

– отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов обеспечения оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранения и укрепления общественного здоровья, создания условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью (п. «ж» ч. 1 ст. 72); 

– определение принципов системы пенсионного обеспечения, а также установление требования ежегодной индексации пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 75); 

– закрепление гарантии обязательного социального страхования, адресной социальной поддержки граждан и индексации социальных пособий и иных социальных выплат в соответствии с федеральным законом (ч. 7 ст. 75 Конституции РФ); 

– гарантирование государством минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации (ч. 5 ст. 75 Конституции РФ); 

– закрепление за Правительством РФ полномочий в области обеспечения функционирования системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни (п. «в.2»ч. 1 ст. 114), и др. 

Часть новелл – это возведение в ранг конституционных норм некоторых уже существующих положений федеральных законов, что направлено на повышение уровня их гарантированности. Представляется, что поправки в Конституцию РФ усилят социальный вектор развития законодательства. 

1. Еще в 1948 году во Всеобщей декларации прав человека Организация Объединённых Наций было провозглашено, что дети имеют право на особое попечение и помощь, об этом же говорится и в Декларации прав ребенка 1959 г., где установлено, что ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту. Конвенцией о правах ребёнка 1989 г. государствам-участникам, в числе которых и Российская Федерация, предписано в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей принимать необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении права каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Степень защищенности семьи, прав детей является важным показателем уровня социальных гарантий государства. 

С учётом положений международных правовых актов, а также реализуемых стратегических целей и задач в статье 67.1 Конституции РФ, введённой Законом о поправке, закреплено положение о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. При этом и конкретизирована роль государства. 

В целях обеспечения реализации рассматриваемой конституционной нормы в Государственную Думу, например, уже внесён проект федерального закона № 960545-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» по вопросам воспитания обучающихся»^[1], которым  даётся определение понятия «воспитание», устанавливаются общие требования к организации воспитания.  

Вопросам патриотического воспитания на государственном уровне в последнее десятилетие уделялось особое внимание: начиная с 2001 г., было реализовано три государственные программы патриотического воспитания, сейчас завершается выполнение четвёртой^[2]. Предполагается, что создание системы духовно-нравственного и патриотического воспитания граждан, внедрение принципов духовно-нравственного развития в систему образования, молодежную и национальную политику, способствует укреплению национальной безопасности^[3]. В этой связи вполне ожидаемо, что в Конституции РФ нашли отражение соответствующие положения.  

Кроме того, в части 4 статьи 67.1 был закреплён приоритет семейного воспитания, одновременно оговорено, что государство берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения. Следует напомнить, что принцип приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии положен в основу регулирования семейных отношений (ст. 1 Семейного кодекса РФ). Как подчёркивалось Конституционным Судом РФ, конституционный принцип государственной поддержки и защиты семьи, лежащий в основе правового регулирования семейных отношений, предполагает приоритет семейного воспитания детей, заботу об их благосостоянии и развитии, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечение беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, судебную защиту этих прав, которые могут быть федеральным законом ограничены в конституционно одобряемых целях, в том числе для защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц^[4]. Закрепление на конституционном уровне положения о приоритете семейного воспитания свидетельствует о последовательности регулирования соответствующих общественных отношений, подчёркивает значимость института семьи. 

2. Одной из наиболее обсуждаемых стала поправка, касающаяся пенсионного обеспечения. В новой редакции статьи 75 Конституции РФ (часть 6) были закреплены принципы, на основе которых формируется система пенсионного обеспечения граждан: это принципы всеобщности, справедливости и солидарности поколений. Кроме того, было установлено требование индексации пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. В первоначальной редакции проекта закона о поправке, в которой он был внесён в Государственную Думу, отсутствовало указание на конкретный временной период, в который должна осуществляться индексация, а говорилось лишь о том, что индексация размера пенсий осуществляется регулярно. Указание на ежегодную индексацию появилось уже в ходе работы над проектом. Подчёркивая значимость данной нормы, председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству отметил, что она позволит гражданам быть уверенными, что ни при каких кризисах или сложных ситуациях государство не сможет от нее отступить, и «заморозить» индексацию до лучших времен^[5]. 

Устанавливая требование индексации пенсий, Конституция РФ не регулирует порядок её осуществления, не устанавливает конкретный размер пенсии, они определяются на уровне федерального закона. Закрепление механизма исчисления пенсий и определение порядка индексации как одного из способов повышения их размеров являются компетенцией законодателя, который вправе изменять установленное им в данной сфере регулирование, учитывая финансово-экономические возможности государства на соответствующем этапе его развития и соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан^[6]. В российском законодательстве предусмотрен дифференцированный порядок индексации пенсий^[7]. 

3. Концепция социального государства предполагает заботу о благополучии граждан, обеспечение их социальной защищенности. В развитие норм статей 7 и 39 Конституции РФ Законом о поправке было введено положение о том, что в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат (часть 7 статьи 75 Конституции РФ). Как и в случае с регулированием пенсий, детальная регуляция указанных вопросов отнесена к компетенции федерального законодателя.  

Индексация социальных выплат рассматривается в качестве одной из основных антиинфляционных мер, направленной на защиту социальных выплат от обесценивания в связи с повышением уровня цен. Закрепление на конституционном уровне не только права на социальное обеспечение, но и инструментов его антиинфляционной защиты способствует реализации задач социального государства^[8]. В федеральных законах, регулирующих вопросы, связанные с социальными выплатами, на сегодняшний день уже содержатся нормы об индексации^[9], вместе с тем изменения, предусмотренные Законом о поправке, следует рассматривать как повышение уровня социальных гарантий. 

4. В Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, закрепляется гарантированный минимальный размер оплаты труда, при этом гарантировано право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты. Институт минимального размера оплаты труда, как отмечал в своих решениях Конституционный Суд РФ, по своей конституционно-правовой природе предназначен для установления того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей с учетом прожиточного минимума^[10]. Поправкой, предусматривающей изменения статьи 75 Конституции РФ, осуществлена конкретизация вышеприведённых норм, а именно — определено, что Российская Федерация гарантирует минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации. 

В трудовом законодательстве величина минимального размера оплаты труда в Российской Федерации рассматривается как элемент системы основных государственных гарантий по оплате труда работников. Применённый в части 5 статьи 75 Конституции РФ подход, предполагающий привязку величины прожиточного минимума к минимальному размеру оплаты труда, ранее уже нашёл отражение на законодательном уровне: Федеральным законом от 28 декабря 2017 г. № 421-ФЗ^[11] был введён механизм, согласно которому, начиная с 1 января 2019 г. и далее ежегодно с 1 января соответствующего года минимальный размер оплаты труда устанавливается федеральным законом в размере величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за второй квартал предыдущего года. Согласно Трудовому кодексу РФ (статья 133) месячная заработная плата работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), не может быть ниже минимального размера оплаты труда. 

5. В контексте повышения уровня социальных гарантий можно рассматривать и расширение полномочий Правительства РФ в социальной сфере. Конституцией РФ к его компетенции теперь отнесены не только вопросы обеспечения проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды (п. «в» ч. 1 ст. 114), но и вопросы обеспечения функционирования системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни (п. «в.2» ч. 1 ст. 114); осуществления мер по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики (п. «е.1» ч. 1 ст. 114); обеспечения реализации принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (п. «е.4» ч. 1 ст. 114) и др. 

В этом же ряду идет и закрепление на конституционном уровне полномочий Правительства РФ в области поддержки волонтерской деятельности, которая выступает как один из видов благотворительной деятельности (п. «е 2» ст. 114) и охватывает самые различные сферы жизнедеятельности общества: образование, здравоохранение, культура, социальная поддержка и социальное обслуживание населения, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций^[12]. Весьма активно волонтерское движение показало себя в условиях пандемии, вызванной распространением COVID-19. Закрепление на уровне Конституции РФ указанных полномочий Правительства РФ означает отнесение данных вопросов к числу приоритетных направлений социальной политики государства. 

6. Законом о поправке текст Конституции РФ был дополнен новой статьёй 75.1, устанавливающей, что в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Данная норма определяет вектор развития, направленный на обеспечение баланса публичных и частных интересов, консолидацию усилий по достижению социально значимых целей, подчёркивает социальную ориентированность в рамках дальнейшего развития государства и общества.  

Таким образом, конституционные преобразования в России в значительной мере затронули социальную сферу: на конституционном уровне были установлены дополнительные гарантии обеспечения соответствующих прав и свобод человека и гражданина, более чётко отражены инструменты реализации государством его социальной функции, конкретизированы его социальные обязательства.  

[1] Проект федерального закона № 960545-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» по вопросам воспитания обучающихся». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/960545-7 (дата обращения: 10 июля 2020 г.).
[2] Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1493 «О государственной программе «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2016-2020 годы».
[3] Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июня 2018 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности подпункта 6 пункта 1 статьи 127 Семейного кодекса Российской Федерации и пункта 2 Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью, в связи с жалобой гражданина К.С. и гражданки Р.С.».
[5] Поправки в Конституцию приняты. Что дальше? URL: https://rg.ru/2020/07/04/krasheninnikov-vo-ispolnenie-konstitucii-nado-priniat-bolee-100-zakonov.html (дата обращения: 10 июля 2020 г.).
[6] См., например, Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2015 г. № 2709-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Абашкина Юрия Ивановича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» и частью 10 статьи 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».
[7] См., например: ст. 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»; ст. 17 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 172-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
[8] Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».
[9] См., например: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; Федеральный закон от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат».
[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А.Ф. Кутиной и А.Ф. Поварнициной».
[11] Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения».
[12] См.: Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)».