Административная юстиция в России до 1917 года: развитие теории и формирование законодательства

Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах как российских, так и зарубежных ученых на протяжении последних 150-ти лет. На рубеже XIX – XX веков[1] вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели её организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX века «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»[2]. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы в определенной мере давали критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции[3], а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны, административный иск и его пределы[4].

Весьма полное представление о научных трудах ученых, рассматривающих основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить в двухтомном издании сочинений, включающем в себя опубликованные в царской России до 1917 года произведения таких известных российских и зарубежных ученых, как: Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, Н.П. Карадже-Искров, К. Лемайер, М.Д. Загряцков, В. Кобалевский, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, В.А. Рязановский[5]. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы о сущности, назначении и правовом содержании административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; ученые пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции; предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.

Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних ста лет: в начале XX века и в конце XX — начале XXI веков.

В специальной литературе начала XX века рассматривались вопросы о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России[6]. Большинство русских ученых начала XX века выступали за выделение административной специализации в общих судах. Н.М. Коркунов отмечал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов[7]. В.Ф. Дерюжинский говорил о том, что «в качестве гарантии законности в управлении административные суды, с их особенным устройством, определенной компетенцией и известными формами производства в них, являются результатом новейшего периода в развитии европейских государств»[8]. Российские исследователи называли административную юстицию гарантом правового государства и защиты прав личности[9]. Немаловажным фактором, способствующим стремительному развитию теоретических представлений об административной юстиции явилось создание в России теории субъективных публичных права[10]. «Неприкосновенность личности и свободы, — писал Б.А. Кистяковский – будут неизменно осуществляться у нас только тогда, когда они будут гарантированы как субъективно-публичные права русских граждан»[11].

По мнению историков – исследователей административной юстиции, существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (то есть до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х гг. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление большей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики – всё это способствовало развитию в России административной юстиции во второй половине XIX века[12]. В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для её дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, то есть нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование Императора Александра II»[13].

Новый импульс для развития института административной юстиции в России придавали планы реформирования государственного управления в начале XX века. В 1904 г. было принято решения о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений был в это время С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами «против» учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие опыта у законодателей по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий[14].

В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX века, ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30 мая 1917 г. работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам[15], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 1 июня 1917 г.

Следует отметить, что Положение о судах по административным делам (1917 г.) в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX века стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.

Положение о судах по административным делам (1917 г.) состояло из 5 разделов: I. Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, «служебные права и преимущества», «делопроизводство при каждом административном судье»; II. О порядке производства у административных судей и окружных судей; III. О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов; IV. О судебных издержках; V. Об исполнении решений административных судей и окружных судов. Во втором разделе Положения о судах по административным делам устанавливалось: подсудность дел административному суду; статус «поверенных» (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что пункт 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда по жалобе (или протесту) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также и правила устава гражданского судопроизводства.

[1] См.: Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. – октябрь 1917 г.). СПб.: Изд-во СЗАГС, изд-во «Образование-Культура», 2000. См. также: Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72-80.

[2] Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. С. 7.

[3] Там же. С. 8.

[4] Корф С.А. Административная юстиция в России: Книга вторая. Очерк действующего законодательства; Книга третья. Очерк теории административной юстиции. СПб., 1910.

[5] См.: Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. – 720 с.; Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 2 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. – 368 с.

[6] См., например: Гаген В.А. Административная юстиция: Конспект лекций: Изд. испр. и доп. Ростов/Дону, 1916; Корф С.А. Административная юстиция в России: Книга вторая. Очерк действующего законодательства; Книга третья. Очерк теории административной юстиции. СПб., 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II. Часть Особенная. Изд. 4-е. СПб., 1903. Об истории развития научных представлений об административной юстиции см. также: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России: (История и современность). М.: Рос. акад. правосудия, 2002.

[7] См.: Коркунов Н.М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500-501.

[8] Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. – С. 217.

[9] См., например: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции // Коркунов Н.М. Сборник статей 1877 – 1897. СПб., 1898. С. 144.

[10] См., например: Кистяковский Б.А. Философия и социология права. – СПб.: Издательство Русского Христианского гуманитарного института, 1998. – С. 347-359, 535-571.

[11] Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. – С. 461.

[12] См.: Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. С. 20, 129.

[13] Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. – С. 171.

[14] Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. – С. 171-214.

[15] См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. – 1917. – № 127. – Ст. 692; Административная юстиция: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия. – Ч. 2. – С. 354-367.