Административная юстиция в России после 1917 года (советская административная юстиция)

Сразу после Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[1], а не в административном порядке, научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы (В теории и законодательстве)» и некоторых других работ[2]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям М.Д. Чечот, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[3].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск, по сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова[4], появился в законодательстве уже в 1917 г., то есть в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалась в определенной степени на принципе состязательности[5].

В системе контрольных органов, или органов административного надзора, возникшей сразу после революции 1917 г., можно выделить:

• административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;
• административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб[6];
• возможность обжалования гражданами различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;
• административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления, его органов и должностных лиц.

Таким образом, судебный контроль над публичной администрацией, государственным и местным управлением, государственными служащими и должностными лицами не приобрел необходимой актуализации и юридического значения, а также не стал предметом полноценного теоретического анализа и нормативно-правовой регламентации. В 1922 г. прокуратуре было поручено осуществлять контроль за административными правовыми актами. Таким образом, в определенном смысле «административная юстиция» стала формироваться в определенной степени как институт прокурорского надзора.

В 20-е годы XX столетия ученые разработали для сферы законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц. Так, Институт советского права внес предложение об учреждении Верховного Административного суда, областных и губернских административных судов[7] в целях «ограждения революционной законности, обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных учреждений и защиты прав граждан». По мнению авторов законопроекта, судьи должны были разрешать требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявленные к государственным учреждениям РСФСР и требовавшие отмены совершенных ими противозаконных управленческих актов, прекращения их противоправных действий, а также исправления противозаконных упущений.

Однако предложение об учреждении административного суда реализовано не было. Видимо, причина заключалась в том, что в то время суд рассматривался прежде всего как орган защиты от посягательства на Советское государство. Его же роль как гаранта ответственности государства перед гражданами фактически отвергалась, в связи с чем разбирательство жалоб на неправомерные действия чиновников возлагалось на административные органы.

С середины 20-х и до конца 30-х годов XX века интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 20-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.

Спустя два десятилетия, в конце 40-х годов, проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР[8]. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам.

В 50-е годы ученые высказывали идеи о необходимости дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений[9]. Ц.Я. Ямпольская отмечала, что чем больше будет путей устранения беззакония в сфере управления, тем демократичнее станет сама система обжалования[10]. Однако и в указанный период административная юстиция не получила практической реализации в системе судебной власти страны.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в России (Советском Союзе) исследовалась в 70-90 годы XX столетия. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (Теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 году в издательстве Ленинградского государственного университета. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[11].

Учеными высказывалось мнение и о тех больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации»[12]. Более того, еще в конце 60-х – начале 70-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[13], хотя еще раньше (в середине 40-х годов) в России публиковались работы и под таким названием, как «В советском праве не может быть административного иска»[14]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[15]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 70-х годов А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах[16]. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[17].

Именно в этот время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса – гражданского и уголовного – приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например: состязательность, материальная истина, равенство сторон, устность процесса.

Дискуссия о сущности административной юстиции в принципе возвращалась в одному и тому же вопросу: к какому процессу –гражданскому или административному – относятся рассмотрение общими (обычными) судами споров граждан с органами управления и проверка законности их действий (решений)? Отнесение к гражданскому процессу было возможным потому, что Гражданский процессуальный кодекс РСФСР содержал специальную главу, посвященную рассмотрению дел, вытекающих из административно-правовых отношений, нормы которой и применялись при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения; отнесение же к административному процессу было оправдано тем, что суд проверял законность действий или решений административных органов и их должностных лиц. Таким образом, процедура рассмотрения административных споров об административном праве (о нарушении субъективных публичных прав) между гражданами и органами управления являлась в тот исторический период времени гражданско-процессуальной. Такой вид гражданско-процессуального судебного производства был назван неисковым производством (в отличие от другого вида судебного производства – искового). Тем самым даже и не предполагалось, что гражданин может быть истцом в суде по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам; соответственно исключалось и то, что данное производство будет исковым, то есть таким, в котором торжествует принцип активности суда в сборе, исследовании и оценке доказательств, что принципиально, поскольку у гражданина имеется в распоряжении заведомо меньше процессуальных возможностей, и ему весьма трудно получить необходимые сведения в органах управления, тем более, если речь идет о неправомерном поведении (действии) государственных или муниципальных служащих, должностных лиц.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, то есть в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).

Первый советский Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан»[18] от 30 июня 1987 г. распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, то есть обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, то есть вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений.

Однако и указанный советский закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. вряд ли можно было признать достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.

2 ноября 1989 г. был принят новый законодательный акт – Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжаловать в суд решения самих органов государственного управления. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные административные правовые акты; при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции). Ныне действующий российский Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).

Если попытаться выявить какую-то закономерность в развитии «практической» советской административной юстиции, то можно говорить о медленном, но неуклонном расширении компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан на действия (решения) публичной администрации и должностных лиц. Указанные советские законодательные акты создали основы для осуществления судом функции контроля за деятельностью органов управления с целью защиты субъективных публичных прав граждан и юридических лиц. Однако существовавшие в те годы правовые нормы не могли считаться полноценным правовым институтом административной юстиции.

[1] См.: Ленин В.И. ПСС. Т. 2. С. 85; Т. 4. С. 224-225.

[2] См., например: Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924.

[3] См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С.60.

[4] См.: Karadshe-Iskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Russland) seit 1917 // Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. Band 23/1936. Tübingen, 1936. S. 191-192.

[5] См.: Кобалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестн. Сов. юстиции. 1923. № 8.

[6] См.: СУ. 1919. № 23. Ст. 271.

[7] См., например: Елистратов А.И. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы: (В теории и законодательстве). М., 1925; Кобалевский В.Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестн. сов. юстиции. 1923. № 8.

[8] См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Соц. законность. 1946. № 9. С. 11-14.

[9] См., например: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

[10] См.: Вопросы советского государственного права. М., 1958. С. 220.

[11] См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 63.

[12] Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 130.

[13] См.: Боннер А.Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99-108.

[14] См.: Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8.

[15] См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Соц. законность. 1946. № 9. С. 11-14.

[16] См.: Боннер А.Т., Бахрах Д.Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Сов. гос. и право. 1975. № 8. С. 13-21.

[17] См.: Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Сов. гос. и право. 1986. № 6.

[18] Фактически 10 лет конституционно-правовая норма о судебном обжаловании действий должностных лиц оставалась нереализованной в советском законодательстве.