Административный процесс и административное судопроизводство: споры о понятиях, соотношении, юридическом значении

Административный процесс, доктринально не развивался в России в течение практически всего XX века. Если и впредь многие исследователи будут оставаться в «плену иллюзий», сформировавших одностороннее и в принципе непонятное представление о российском административном процессе, то эта важнейшая процессуальная правовая отрасль в России может быть лишена всякой позитивной перспективы и надлежащего будущего.

На протяжении всех последних 15 лет развитие теории административной юстиции и законодательства об административном правосудии непременно сопровождается дискуссией о содержании и назначении административного процесса. Необходимо отметить, что административный процесс, доктринально не развивавшийся в России в течение практически всего XX века, остановился на уровне его понимания в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел. Если и далее данный подход в понимании административного процесса останется доминирующим, если и впредь многие исследователи будут оставаться в «плену иллюзий», сформировавших одностороннее и в принципе непонятное представление о российском административном процессе, то эта важнейшая процессуальная правовая отрасль в России может быть лишена всякой позитивной перспективы и надлежащего будущего.

Административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации.

Если проанализировать все основные российские федеральные законы, устанавливающие процессуальные формы осуществления судебной власти в России, т.е. конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство, то можно сделать вывод о соответствии указанной в Конституции РФ терминологии основным процессуальным категориям, содержащимся в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (принят Государственной Думой 24 июня 1994 г.), Гражданском процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 23 октября 2002 г. и вступил в силу с 1 февраля 2003 г.), Арбитражном процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 14 июня 2002 г. и вступил в силу 1 сентября 2002 г.), Кодексе РФ об административных правонарушениях (принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступил в силу 1 июля 2002 г.) и Уголовно-процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 22 ноября 2001 г. и вступил в силу 1 июля 2002 г.).

Сравнение конституционных положений о формах осуществления судебной власти в России необходимо, главным образом, для установления тождества понятий «конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство» терминологии, содержащейся в самих законах, определяющих порядок такого судопроизводства. Посредством сравнения этих понятий можно подойти к выводу о том, что, например, уголовным процессом считается «уголовное судопроизводство», гражданским процессом – «гражданское судопроизводство», конституционной юстицией – «конституционное правосудие» или «конституционное судопроизводство», а административным процессом должно считаться именно «административное судопроизводство».

Главный смысл заключается в том, что Конституция РФ должна устанавливать понятия, которые определены и конкретизированы в других законодательных актах. Например, конституционное правосудие осуществляется Конституционным Судом РФ как судебным органом конституционного контроля. Термин «конституционное судопроизводство» используется законодателем очень часто в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (например, статьи 1, 29, 30, 53). Иногда в этом законе обнаруживаются понятия «процесс» или «участники процесса» (ст. 52). Таким образом, посредством конституционного судопроизводства осуществляется судебный конституционный контроль[1].

Термин «уголовное судопроизводство» содержится в п. 56 ст. 5 УПК РФ: это досудебное и судебное производство по уголовному делу. Следовательно, законодатель под этим термином понимает не только непосредственное судебное разбирательство или судебное производство по уголовному делу, но и уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения по существу. Однако главной частью, с точки зрения непосредственного осуществления правосудия, является все же рассмотрение уголовного дела судом. Значит, юридическая процедура, начавшись с момента сообщения о преступлении и закончившись вынесением приговора по делу, связывается с понятием «уголовное судопроизводство». При этом главным и обязательным субъектом рассмотрения уголовного дела являются суд и судья. Такая государственная деятельность и называется уголовным процессом.

Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ), как и Конституция РФ, использует такие термины, как «гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судопроизводства», «правосудие по гражданским делам», «судебное разбирательство», в рамках которого и осуществляется гражданский процесс, т.е. сущность гражданского процесса заключается также в осуществления судами (например, судами общей юрисдикции) правосудия, в том числе и по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

ГПК РФ не содержит понятия «административное судопроизводство». Сразу же заметим, что практически одинаковые нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания административных актов, в арбитражном процессе (в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) называются административным судопроизводством, а в гражданском процессе таковыми не считаются!? Статья 5 ГПК РФ определяет, что правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В соответствии с п. 2. ст. 11 ГПК РФ, суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает во многих статьях термин «производство по делам об административных правонарушениях» (раздел 4 КоАП РФ); и здесь, напротив, мы нигде не найдем термина «административное судопроизводство». Да и задачи как законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), так и производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) существенно отличаются от задач судопроизводства и сводятся в основном к всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешению его в точном соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также к выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Учеными традиционно подчеркивается, что законодатель не определяет содержание и пределы административного судопроизводства[2]. Можно поставить вопрос о том, что имел в виду законодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Может быть, это делалось в соответствии с его далеко идущими планами, и он уже тогда понимал необходимость судебного рассмотрения административно-правовых споров? Получается, что в 1993 г. авторы Конституции Российской Федерации предвидели полезность административно-процессуальной формы, которой в России до того времени не существовало? Анализируя специальную литературу, можно констатировать, что «новая» теория административной юстиции и административного судопроизводства в постсоветской России стала складываться лишь 10-15 лет назад, т.е. именно тогда специалисты актуализировали эту терминологию.

Следовательно, в начале 90-х гг. прошлого столетия под «административным судопроизводством» понимали либо производство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные дела» вовсе не устанавливался. Точнее говоря, в ст. 126 Конституции Российской Федерации содержится термин «административные дела, подсудные судам общей юрисдикции». Однако и в данном случае, с моей точки зрения, под ним понимаются дела об административных правонарушениях. Хотя, в конечном счете, весьма трудно предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно-правовых нормах термины «административное судопроизводство» и «административные дела».

Думается, что российский законодатель 20 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством всё же производство по делам об административных правонарушениях. Но поскольку отраслевое административно-процессуальное законодательство не содержало такого термина (и, следовательно, тогда было трудно понять его содержание), можно предположить и то, что законодатель имел в виду под термином «административное судопроизводство» производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (из публично-правовых отношений). Впрочем, не исключено и двоякое объяснение данного понятия.

В целях преодоления противоречивости и сложности конституционно-правовых «формулировок», а также пробелов законодательного регулирования Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ, разрешает споры о компетенции, проверяет конституционность закона и в итоге принимает постановления. Вот и по вопросу о правовом содержании понятия «административное судопроизводство» Конституционным Судом РФ в постановлении от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан …» указывается: законодательство об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)[3]. Таким образом, в данном случае Конституционный Суд РФ подтвердил предположение о том, что конституционная норма ст. 118 об административном судопроизводстве заключает в себе административно-принуждающий (деликтный) потенциал, т.е. оно (административное судопроизводство) понималось законодателем в 1993 г. как производство по делам об административном правонарушении.

Напомним, что действующее законодательство об административных правонарушениях никаким образом «не предусматривает» и не использует термин «административное судопроизводство». Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» от 18 июня 1993 г. определяет, что «судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом»[4]. В этом постановлении обратим внимание на термин «деяние», т.е. именно с деликтом (деянием) Конституционный Суд РФ связывает административное судопроизводство по делам о таком правонарушении. В связи с этим в литературе предлагается весьма интересная дифференциация административного судопроизводства на две формы: а) административно-тяжебная юрисдикция (административная юстиция); б) административно-деликтная юрисдикция[5].

[1] О компетенции Конституционного Суда РФ в области нормоконтроля см., например: Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ //Рос. юстиция. 2001. № 2. С. 8-11; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 569-599; Невинский В.В. Совершенствование нормоконтроля – задача российских судов //Рос. юрид. журнал. 2003. № 1. С. 22-26.

[2] См., например: Вицин С. От формирования судебной системы к её реформированию //Рос. юстиция. 2001. № 4. С.3.

[3] СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890.

[4] СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.

[5] См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: (Теоретико-методологические подходы к исследованию) //Правоведение. 2000. № 1. С. 70. О двух видах административного судопроизводства (по делам об административных правонарушениях и в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти) говорит Д.Н. Бахрах. См.: Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов //Рос. юстиция. 2003. № 2. С. 10.