Местный референдум

 

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дается нормативное определение референдума как формы прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме.

Вопросы референдумов, проводимых в муниципальных образованиях, уточняются Законом 2003 года и в законодательстве субъектов РФ, актах органов местного самоуправления. Примером актов субъектов федерации, регулирующих местный референдум, могут быть Кодекс о референдумах в Костромской области, Кодекс Курской области о выборах и референдумах.

Исходя из конституционного императива о верховенстве суверенной воли народа, законодатель установил общий принцип свободы в определении вопроса, выносимого инициаторами на референдум.

Законодатель установил несколько ограничений по реализации субъективного права на референдум: конкретные ограничения по содержанию вопросов, требования к формулировке вопроса, временные ограничения по инициированию референдума и временные ограничения по проведению референдума.

 

К общим отнесем ограничения по компетенции — так, на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

 

К общим ограничениям относятся требования на соответствие законодательству. Например, требование о том, что вопросы местного референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод; вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству соответствующего субъекта федерации.

 

К конкретным ограничениям отнесем ограничения по содержанию вопросов, выносимых на местный референдум. Не могут быть вынесены :

• вопросы, касающиеся срока полномочий и сроков формирования, персонального состава органов местного самоуправления;
• вопросы о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
• вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

До вступления в силу Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который в п.3 ст.13 установил, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов и выборных лиц местного самоуправления, многие муниципальные образования использовали местные референдумы как механизм решения вопроса об отзыве выборных лиц. Вследствие этого вопрос о конституционности данного положения стал предметом рассмотрения 10 июня 1998 г. Конституционного Суда Российской Федерации по запросам Совета Федерации и Законодательного Собрания Республики Карелия (Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П). В принятом постановлении Конституционный Суд отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие — к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Законодательно установлены требования по формулировке вопроса, выносимого на муниципальный референдум: вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ; исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Перечень временных ограничений по проведению муниципального референдума состоит из двух требований. Первое касается запрета проведения референдума в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Второе ограничение связано с проведением повторного референдума. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Одновременно с перечнем ограничений федеральный законодатель устанавливает возможность закрепления и проведения в субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях обязательных референдумов. Конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные.

Обязательным признается референдум, проводимый в четко определенных законом случаях, в соответствии с установленными законом условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения.

Факультативные референдумы, проводятся по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

В уставах ряда муниципальных образований можно встретить следующие вопросы, подлежащие решению на обязательном референдуме:

• для решения вопросов введения и использования разовых платежей при самообложении граждан;
• возможности строительства на территории муниципального образования объектов, наносящих вред жизни и здоровью населения или окружающей среде;
• отчуждения и приобретения объектов муниципальной собственности, имеющих жизненно важное значение для всего населения муниципального образования.

По содержанию референдумы делятся на нормативные, результатом которых является нормативно-правовой акт; административно —   территориальные и иные.

Механизм реализации права граждан на референдум как формы осуществления публичной власти позволяет выделить несколько последовательных и логически обусловленных стадий, и составляющих их этапов, в совокупности называемых референдумным процессом.

Референдумный процесс это совокупность юридических процедур, отражающих определенную последовательность юридических действий, направленных на организацию волеизъявления народа – источника власти и носителя суверенитета[1].

Содержание референдумного процесса составляют стадии подготовки  и проведения референдума, формирующиеся на основе действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков референдумного процесса отношений, обеспечивающих поступательную реализацию прав граждан и иных участников референдумного процесса[2].

Референдумный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения референдума. Функциональное назначение стадий референдумного процесса состоит в обеспечении его динамики, без которой не мыслимо достижение цели референдума – решения определенного вопроса.

В содержание референдумного процесса целесообразно включить следующие стадии и составляющие их этапы:

1. Инициирование референдума: субъекты инициирования; вопросы, выносимые на референдум соответствующего уровня; народная инициатива (инициативы иных субъектов); процедуры регистрации инициативы; сбор подписей; информирование граждан; агитация “за” проведение референдума; создание фонда референдума.

Инициатива местного референдума принадлежит:

• гражданам, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом;
• представительному органу муниципального образования и главе местной администрации, выдвинутой ими совместно;
• зарегистрированному не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума избирательному объединению, иному общественному объединению, устав которого предусматривает участие в референдумах. В этом случае руководящий орган этого объединения, либо его структурного подразделения независимо от численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума; собирает необходимое для назначения местного референдума количество подписей участников референдума.

2. Назначение референдума: подготовка решения о назначении референдума; проверка конституционности процедуры инициирования референдума; принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении референдума; официальное обнародование даты референдума.

Муниципальный референдум назначает представительный орган в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается местный референдум; в случае его отсутствия или непринятия им решения в установленный срок — судом.

3. Подготовка референдума: народное обсуждение; финансирование; составление списков участников референдума; нарезание участков референдума; формирование комиссий референдума; агитационные мероприятия; техническая подготовка; финансирование; информирование граждан.

Подготовка местного референдума осуществляется комиссиями референдума.

Расходы, связанные с проведением местного референдума, осуществляются за счет средств, выделенных комиссии из местного бюджета, и из фонда референдума, который инициативная группа по проведению референдума обязана создать для финансирования своей деятельности, организации сбора подписей в поддержку инициативы, деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более пяти тысяч участников референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

4. Проведение референдума: голосование; подведение итогов голосования; определение результатов референдума; информирование граждан; общественный контроль.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. На основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

Референдум признается соответствующей комиссией референдума состоявшимся в случае, если в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Характеристиками юридической силы решения, принятого на местном референдуме является то, что:

• решение, принятое на референдуме: публикуется, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении;
• действует на территории муниципального образования;
• решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.

Решение, принятое на муниципальном референдуме может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме; отменено судом.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Если данный порядок изменения принятого на референдуме местном референдуме нормативного правового акта не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

• нарушение установленного действующим законодательством порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
• несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, действовавшим на момент проведения данного референдума федерального законодательства и законодательства субъекта, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;
• несоответствие решения, принятого на местном референдуме, федеральному законодательству, закону субъекта РФ.

5. Реализация решения референдума: исполнение решения референдума; информирование, ответственность за неисполнение решения референдума.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме.

Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Одной из гарантий может быть предусмотренная ответственность за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Это отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочное прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления.

[1] Комарова В.В. Референдумное право и процесс в Российской Федерации. Учебно-методический комплекс (краткий лекционный курс, ситуационные задачи, тесты, схемы). М.: Социум. 2007 г.

[2] Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. — М.: ООО «ПолиграфОпт», 2004.