Le référendum local

 

Par la loi fédérale du 12 juin 2002 sur les garanties fondamentales des droits électoraux et du droit à la participation aux référendums des citoyens de la Fédération de Russie, le référedum se définie comme un moyen direct d’expression de la volonté populaire des citoyens de la Fédération de Russie sur les questions revêtant une importance nationale ou locale particulière, dans le but de prendre la décision exprimée par le vote populaire.

Les questions pouvant être soumises au référendum dans les municipalités sont précisées par la loi de 2003, par la législation des Sujets de la Fédération et par les actes normatifs des organes de l’auto-administration locale. Il s’agit, par exemple, du Code des référendums de l’Oblast de Kostroma, le Code de l’Oblast de Koursk sur les élections et les référendums, qui organisent au niveau local la question.

En se fondant sur l’impératif constitutionnel de la supériorité de la souverainté de la volonté populaire, le législateur a établie le principe de la liberté de la détermination des questions pouvant être initiées par référendum.

Le législateur a formulé certaines limitations quant à la réalisation du droit subjectif au référendum : des limitations concrètes concernant le contenu des questions, des exigences concernant la formulation des questions, des limitations dans le temps concernant et la mise en oeuvre du référendum et son déroulement.

D’une manière générale, le référendum local est limité aux questions revêtant un intérêt local.

Un certain nombre de limitations générales concernent également les éxigences de conformité à la législation sont posées. Ainsi, les questions du référendum ne peuvent venir limiter ou remettre en cause des droits universellement reconnus et les libertés du citoyen ni leur garantie constitutionnelle ; les questions du référendum local ne peuvent non plus contrevenir à la législation fédérale ni à la législation du Sujet de la Fédération.

En ce qui concerne les limitations appliquées au contenu des questions posées au référendum :

• celles-ci ne peuvent traiter du délai du mandat des personnes constituant les organes de l’auto-administration locale, ni du délai de leur constitution ;
• celles-ci ne peuvent concerner l’adoption ou la modification du budget, l’exécution ou la modifications des obligations financières de la municipalité ;
• celles-ci ne peuvent concerner l’adoption de mesures exceptionnelles ou urgentes visant à protéger la santé ou la sécurité de la population.

Avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur les garanties fondamentales des droits électoraux et du droit à participer au référendum des citoyens de la fédération de Russie, dont l’article 13.3 prévoit l’interdiction de poser par référendum local la question de la révocation anticipée des élus des organes de l’auto-administration locale et la dissolution de ces organes, de nombreuses municipalités l’ont utilisé à cette fin.

La question de la constitutionnalité de ces mesures a été posée à la Cour constitutionnelle par le Conseil de la Fédération et l’assemblée législative de la République de Carélie (décision de la Cour constitutionnelle du 10 juin 1998 n° 17-P). Selon la Cour, chaque mécanisme d’exercice de la souveraineté populaire prend son sens particulier au regard de l’ensemble des mécanismes prévus à cet effet et ne peut porter atteinte à l’exercice des autres mécanismes de souveraineté populaire. Le référendum, comme mécanisme supérieur d’expression de la volonté populaire, selon la Constitution fédérale, ne peut être destiné à la remise en cause des effets produits par le biais des élections, qui sont également un mécanisme supérieur d’expression de la souveraineté populaire. Car cela conduirait à leur remise en cause et donc à la remise en cause de la stabilité et du caractère continue du fonctionnement des organes du pouvoir public.

La législation a encadré la formulation des questions pouvant être soumises au référendum local : d’une part la formulation ne doit pas pouvoir entraîner une confusion dans les réponses, d’autre part les conséquences juridiques doivent être claires.

Des limitations concernent également les périodes lors desquelles, un référendum local peut être organisé. La première concerne la situation de guerre ou l’état d’urgence. Dans une période allant de la déclaration d’état d’urgence ou de guerre sur le territoire de la Fédération de Russie, sur le territoire en tout ou partie du Sujet concerné, ce référendum ne peut être organisé. La deuxième limitation concerne la répétition du référendum. La législation du Sujet ou le Statut de la municipalité peuvent prévoir le délai lors duquel il sera interdit d’organiser un référendum sur une question identique, toutefois ce délai ne peut excéder deux ans à compter de la publication des résultats du référendum précédent.

Dans le même temps, la législation fédérale reconnaît la possibilité de déterminer des questions pour lesquelles l’organisation d’un référendum local est obligatoire. Ces questions seront dédterminées par les Statuts des Sujets de la Fédération et des municipalités, ainsi que par la législation locale.

Les référendums locaux se divisent donc en obligatoires, lorsque la légalité d’une décision va dépendre de l’organisation préalable d’un référendum local, et en facultatif, lorsque leur organisation va dépendre de la volonté politique locale en fonction de leur propre détermination de l’importance des questions en jeu.

Dans les Statuts de nombreuses municipalités on peut trouver ce type de questions pour l’organisation de référendums locaux obligatoires :

• pour la résolution de questions concernant l’introduction et l’utilisation d’une imposition ponctuelle décidée par la population elle-même ;
• pour la construction de bâtiments sur le territoire de la municipalité pouvant porter préjudice à l’environnement ou à la santé publique ;
• l’appropriation ou l’expropriation de biens étant de la propriété de la municipalité et revêtant un intérêt capital pour l’ensemble de la population de la municipalité.

Sur le fond, les référendums se divisent en normatifs, administrativo-territoriaux et autres.

En se fondant sur le critère de la réalisation par les citoyens eux-mêmes de leur souveraineté populaire, il est possible de dégager plusieurs stades dans ce que l’on appelle le processus référendaire.[1] Les différents stades de la préparation et de la tenue du référendum constituent le processus référendaire.[2] D’un point de vue fonctionnel, l’organisation de ces différents stades, de l’encadrement législatif à la réalisation dans la pratique de la décision prise, garantissent la dynamique du référendum, qui donne tout son sens à cette opération avec l’exécution de la décision portant la volonté populaire.

Plus concrètement, le processus référendaire comprend les étapes suivantes :

1. Initiative du référendum: les titulaires de l’initiative ; les questions pouvant être soumises ; initiative populaire (initiative d’autres sujets) ; les procédures d’enregistrement de l’initiative ; réunion des signatures ; information des citoyens ; la campagne « pour » l’organisation d’un référendum; la création d’un fond pour le référendum.

Les titulaires de l’initiative d’un référendum local sont :

• les citoyens, dont le nombre est fixé par la législation locale et ne peut dépasser 5% des votants ;
• l’organe représentatif de la municipalité et le chef de l’administration locale ensemble ;
• un groupe d’initiative fondé moins d’un an avant l’organisation du référendum ou une autre orgaisation sociale dont le statut prévoit la participation à un référendum. Dans ce cas, soit l’organe dirigeant, soit un des organes affiliés se constitue en groupe d’initiave et doit réunir la quantité nécessaire de signature.

2. L’annonce du référendum: préparation de la décision annonçant le référendum; vérification de la constitutionnalité de la procédure d’initiative ; prise de la décision d’organisation du référendum par l’organe ou la personne compétente ; annonce officielle de la date du référendum.

Le référendum est annoncé par l’organe représentatif au niveau municipal dans les 30 jours de la réception de l’information sur l’organisation du référendum local. Si l’organe représentatif n’annonce pas la tenue du référendum ou ne le fait pas dans les délais, l’annonce est faite par la justice.

3. Préparation du referendum: discussions populaires ; financement ; établissement de la liste des participants, le découpage des circonscriptions de vote; mise en place de la commission ; campagnes autour du référendum; préparation technique ; information des citoyens.

La préparation d’un référendum local est assurée par des commissions de référendum. La prise en charge des dépenses se répartie entre les commissions qui délivrent les fonds prévues par le budget local et le Fond que les groupes d’initiative sont obligés de constituer pour financer leurs dépenses de campagne et les dépenses concernant la réunion des signatures. Toutefois, la législation du Sujet peut prévoir qu’un groupe d’initiative n’est pas obligé de créer un Fond à deux conditions : que moins de 5000 personnes ne participent au référendum sur le territoire concerné et qu’il ne participe pas au financement de l’organisation du référendum.

4. La tenue du référendum: le vote ; le décompte des voix ; la détermination des résultats ; l’information des citoyens ; le contrôle social.

Ont le droit de participer au référendum les citoyens de la Fédération de Russie, dont le lieu de résidence est situé sur le territoire de la municipalité concernée. En vertu des accords internationaux ratifiés par la Russie et de la législation fédérales, les ressortissants étrangers ayant un titre de résident permanent sur le territoire russe ont le droit de participer au référendum local dans les mêmes conditions que les citoyens russes.

Le référendum est considéré comme valide, si le taux de participation dépasse 50% des inscrits.

Sur le plan juridique, la décision ainsi prise et dûement publiée est obligatoire sur le territoire de la municipalité sans nécéssiter de mesures de confirmation ou de transposition. Selon le parallèlisme des formes, la décision prise par référendum ne peut être modifiée ou annulée que par référendum, à moins que la décision prise par référendum ne prévoie une autre procédure.

Ainsi, la décision prise par référendum municipal ne peut être annulée ou modifiée que par une décision équivalente ou par le juge. Quant à la décision prise par référendum local, la décision d’organiser un nouveau référendum sur la même question ne peut intervenir dans un délai de deux ans suivant la tenue du référendum. A moins que le juge n’en déclare l’invalidité.

Si ce régime de modification des décisions prises par référendum n’est pas adopté par un acte normatif, il est quand même possible de modifier la décision prise par un référendum local, mais au-delà d’un délai de 5 ans.

L’annulation devant le juge d’une décision prise par référendum est possible sur les fondements suivants :

• violation de la législation concernant le déroulement des opérations de référendum, entraînant l’impossibilité d’établir le sens de la volonté réelle des participants ;
• non conformité à la législation du Sujet de la Fédération, au Statut de la muncipalité, sur le fondement desquels s’est déroulé le référendum local et ne permettant pas d’établir le sens de la volonté réelle des participants ;
• non conformité de la décision prise par référendum à la législation fédérale ou à celle du Sujet de la Fédération.

5. Réalisation de la décision prise par référendum: exécution de la décision, information, responsabilité pour non exécution de la décision.

Les organes de l’auto-administration locale garantisse l’exécution des décisions prises par référendum, conformément à la répartition des compétences établies par le Statut local.

Si la réalisation de la décision prise par référendum nécessite l’adoption d’un acte normatif supplémentaire, la personne ou l’organe compétent a 15 jours pour déterminer le délai dans lequel cet acte doit être adopté, délai qui ne peut dépasser 3 moins à compter de la décision prise par referendum.

Les droits des citoyens participant au référendum sont garantis par la législation fédérale et locale. Cela peut concerner la responsabilité en cas de violation du délai pour l’adoption de l’acte nécessaire à la réalisation de la décision prise par référendum par les personnes ou organes responsables. Cela peut également prendre la forme du rappel de la personne élue participant à l’organe de l’auto-administration locale, la fin anticipée du mandat du dirigeant de l’administration locale, dont les fonctions sont exercées sur une base contractuelle, ou encore la fin anticipée des fonctions de l’organe élu de l’auto-administration locale.

[1] Комарова В.В. Референдумное право и процесс в Российской Федерации. Учебно-методический комплекс (краткий лекционный курс, ситуационные задачи, тесты, схемы). М.: Социум. 2007 г.

[2] Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. – М.: ООО “ПолиграфОпт”, 2004.