Les approches les plus récentes pour améliorer le modèle de la justice administrative russe

Les approches les plus récentes pour améliorer le modèle de la justice administrative russe : l’élaboration du projet de Code de procédure administrative de la Fédération de Russie et la formation, au sein du système des tribunaux de droit commun, de collèges judiciaires aux affaires administratives pour examiner les plaintes des citoyens et des organisations contre les décisions et actions des pouvoirs publics

En mars 2003, le Conseil près le Président de la Fédération de Russie pour les questions sur l’amélioration de la justice a examiné le projet de loi fédérale – « le Code de procédure administrative de la Fédération de Russie ».

Sans les fondements théoriques indispensables, il semble difficile d’élaborer et d’adopter un acte normatif qui réglementerait le système des relations dans le domaine du droit administratif. C’est la raison pour laquelle le problème lié à l’élaboration d’une loi de procédure spécifique – le Code de la Fédération de Russie sur la procédure administrative – est aujourd’hui très étroitement lié avec la conception théorique que l’on a de la procédure administrative.

En mars 2003, le Conseil près le Président de la Fédération de Russie pour les questions sur l’amélioration de la justice a examiné le projet de loi fédérale – « le Code de procédure administrative de la Fédération de Russie ». Ce projet de loi comprend six sections :

1. Les dispositions générales (l’objet de la réglementation, les objectifs et principes de la procédure administrative, la composition du tribunal, la récusation, la compétence des tribunaux pour les affaires administratives, les preuves et délais de procédure, les informations judiciaires, les frais et les convocations).
2. La procédure devant le tribunal de première instance (présentation et garantie de la plainte, préparation du dossier pour les débats judiciaires, débats judiciaires, décision du tribunal).

• La révision des décisions de justice (le pourvoi en cassation, la plainte en révision).

1. La procédure particulière (la reprise d’une procédure judiciaire perdue).
2. La procédure d’exécution (l’exécution des arrêts).
3. Les particularités de l’examen et de la résolution des litiges pour certaines catégories d’affaires spécifiques (particularités de la procédure liée à l’exercice du droit de vote et du droit de participation au référendum ; particularités de l’examen des affaires relatives à la contestation des actes normatifs ; particularités des procédures de recours contre les décisions et les actions (ou inactions) concernant l’octroi ou la révocation du statut de réfugié ou de migrant forcé; particularités de la procédure d’appel contre les décisions en matière d’infractions administratives ; examen des procédures d’appel contre les décisions et actions en matière fiscale engageant des personnes physiques et des organisations à but non lucratif ; particularités de la procédure d’appel contre les décisions relatives à l’enregistrement étatique ou au refus d’enregistrement étatique des organisations sociales ou religieuses, des partis politiques, des mouvements sociaux, des fondations, des organismes d’initiative locale, ainsi que les décisions mettant fin à leur activité, l’interdisant, la suspendant ou la restreignant de quelle que manière que ce soit).

L’un des principaux auteurs du projet de Code de procédure administrative, N. G. Salichtcheva, note que l’existence de relations procédurales consacrées aux questions de contrôle de la légalité des décisions et des actions des pouvoirs publics (ou leurs agents) implique l’introduction dans la loi de concepts et principes tels que l’affaire administrative, l’action administrative (plainte administrative), le demandeur administratif (requérant), le défendeur administratif, le principe du dispositif, l’attribution de la charge de la preuve aux pouvoirs publics[1].

Ainsi, on « revient » à la terminologie utilisée il y a déjà un siècle par les administrativistes russes lorsqu’ils élaborèrent leur conception de la justice administrative. Par exemple, V. L. Kobalevski écrivait que « l’action administrative sert de signe distinctif à la justice administrative. L’action s’exprime dans la revendication de quelque chose conformément aux normes juridiques »[2]. Les revendications juridiques sont exposées et évaluées lors des débats judiciaires conduits par un juge administratif[3].

Parmi les tâches principales de la procédure administrative, on retrouve l’examen juste et adapté ainsi que la résolution des affaires administratives, bien qu’il n’existe malheureusement pas de définition du concept « d’affaire administrative ». Ce concept n’a jamais été défini formellement par le législateur. C’est la raison pour laquelle des controverses sont nées et existent encore sur l’existence de cette catégorie. Il est, par conséquent, utile, aujourd’hui, tout en maintenant les concepts déjà existants dans la législation sur le contentieux administratif[4], d’en créer de nouveaux. Par exemple, le Code des infractions administratives de la Fédération de Russie utilise le terme d’« affaires relatives aux infractions administratives ». Parfois, dans la littérature, il est proposé de remplacer ce terme par celui d’« affaires de responsabilité administrative ». Mais alors, pourquoi ne pas parler d’« affaires de responsabilité pénale » ? Parce que ce serait, du point de vue juridique, une erreur. En effet, il est question d’une infraction, ou plus précisément, d’une affaire liée à une infraction concrète (pénale ou administrative). C’est pourquoi la théorie comme la pratique ont déjà élaboré les catégories suivantes : les affaires de crimes (affaires pénales), les affaires relatives aux infractions administratives, que nous pourrions appeler affaires administratives. Toutefois, le législateur utilise le terme d’« affaires relatives aux infractions administratives ». Telle est la logique : les affaires pénales sont examinées suivant la procédure pénale ; les affaires civiles – suivant la procédure civile ; les affaires d’arbitrage – suivant la procédure d’arbitrage ; les affaires constitutionnelles (litiges) – suivant la procédure constitutionnelle ; les affaires administratives – suivant la procédure administrative.

Par conséquent, dans le cadre de l’élaboration du Code de procédure administrative, il serait pertinent d’utiliser une nouvelle terminologie qui caractériserait les modalités formelles de la procédure d’examen des affaires administratives. Il est inutile d’y introduire la disposition du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie qui établit les modalités d’examen des affaires relatives aux infractions administratives.

C’est ainsi que depuis quinze ans en Russie, on discute de la nécessité de créer dans le pays des tribunaux spécialisés (des tribunaux administratifs) qui examineraient les litiges opposant les citoyens aux organes administratifs, au pouvoir exécutif, à l’administration publique aux fonctionnaires et aux employés de l’État et des collectivités locales.

Bien qu’il existe de nombreux arguments en faveur de la création de tribunaux administratifs en Russie, la réforme judiciaire menée depuis 1992 n’a toujours pas conduit à leur formation. Le système judiciaire russe, qui s’est développé au cours des 20 dernières années conformément au programme de réforme du pouvoir judiciaire, peut inclure dans sa structure des tribunaux administratifs.

Pour conclure ces réflexions sur la justice administrative en Russie, il est utile de revenir sur les récentes discussions concernant la création en Russie de tribunaux administratifs spécialisés. En 2012, à l’occasion de l’examen des thèmes fondamentaux ainsi que des problèmes contemporains liés à la construction de l’Etat de droit par les hauts responsables du pays et des personnalités politiques de premier plan, il est apparu une nouvelle problématique, celle de la qualité de l’État garantissant le développement démocratique du pays et la légalité du fonctionnement des pouvoirs publics.

La qualité de l’État russe s’améliorera indubitablement si, dans la pratique, une norme constitutionnelle sur la procédure administrative est mise en place. Certains disent parfois que cette norme existe déjà; ce point de vue est fondé sur le fait que le Code de procédure civile et le Code de procédure d’arbitrage de la Fédération de Russie contiennent des normes sur la procédure administrative. À notre avis, ce point de vue repose sur une représentation erronée : premièrement, de la théorie et de la pratique de la séparation des pouvoirs ; deuxièmement, de la structure du pouvoir judiciaire dans le contexte politique et juridique moderne ; troisièmement, de la nature juridique des litiges qui sont examinés par les tribunaux. En outre, quatrièmement, qualifier la législation relative à la procédure civile (ou d’arbitrage) d’administrative revient en fait à ne faire aucun cas de la théorie du droit public et privé, de leur séparation et des intérêts privés et publics ; et enfin, cinquièmement, le développement de la législation administrative et du droit administratif est aujourd’hui impossible sans un procès administratif (une procédure administrative) dans la mesure où le développement même du droit administratif, ses nouvelles institutions, les procédures administratives et les organes administratifs exigent un développement identique du pouvoir judiciaire pour en garantir un contrôle complet et approprié.

En Russie, les idées exprimées par les hauts responsables du pays et les acteurs politiques sur les divers enjeux de la construction de l’Etat de droit et de l’amélioration du système juridique ont toujours une influence spécifique et déterminante pour impulser un large débat public. Et c’est pourquoi, dans cet article consacré aux dernières réflexions sur l’avenir de la justice administrative russe, je vais me référer aux déclarations du Président de la Russie, ainsi qu’à celles des présidents de la Cour constitutionnelle et de la Cour Suprême de la Fédération de Russie.

Le débat sur la nécessité de développer un système de procédure administrative a été lancé (et en même temps renouvelé) par V. V. Poutine, dans un article intitulé « La démocratie et la qualité de l’État ». Dans la section de cet article consacrée au « développement du système judiciaire », V. Poutine a écrit : « Nous allons rendre la justice accessible aux citoyens. En particulier, nous introduisons la pratique de la procédure administrative, non seulement pour les affaires, mais également pour l’examen spécifique des litiges entre les citoyens et les fonctionnaires. L’esprit et le sens de la pratique de la procédure administrative découlent du fait que le citoyen est plus vulnérable que le fonctionnaire avec lequel il est en conflit. La charge de la preuve incombe à l’administration et non à la personne, car la pratique de la procédure administrative vise d’abord à protéger les droits des citoyens »[5].

L’élément-clé de cette déclaration est le désir d’introduire une pratique de la procédure administrative. Si l’on dit cela, c’est que l’on veut souligner que jusque-là, cette institution n’existait pas ou existait de manière partielle. D’un autre côté, et notamment pour les spécialistes, il n’est exprimé aucune réflexion fondamentalement nouvelle sur le rôle de la procédure administrative dans le contexte contemporain. Mais, le plus important est cette actualité même donnée à la question de la justice administrative. On parle du rôle de la justice administrative dans la protection des droits et libertés des citoyens. Et c’est précisément la raison pour laquelle il est possible d’espérer que l’institution de la procédure administrative aura un bel avenir, dans lequel elle sera exercée par des tribunaux spécialisés en vertu de règles de procédure administrative spécialement élaborées.

C’est précisément du point de vue politico-juridique que la pensée exprimée par V. V. Poutine est intéressante. Il est clair que dans cet article, la question de la création des tribunaux administratifs n’est pas abordée (de plus, dans les discours ultérieurs, il est toujours fait mention de la nécessité de créer des collèges judiciaires pour les affaires administratives). Cependant, on ne peut s’empêcher de remarquer comment l’accent est mis sur « la diffusion de la pratique de la procédure administrative » « pour un examen spécifique des litiges entre citoyens et fonctionnaires ». Si les hauts responsables du pays disent qu’ils ont l’intention d’introduire « la pratique de la procédure administrative », alors cela signifie, au minimum, qu’il existe des doutes sérieux sur le fait que les actes normatifs existant dans ce domaine soient manifestement conformes à la nouvelle qualité du pouvoir judiciaire et de l’État même. C’est, à mon avis, le sens principal que renferment les propos mentionnés de V. V. Poutine. Cette idée de V. V. Poutine a été soutenue par des acteurs publics célèbres en Russie et des hauts fonctionnaires. Par exemple, le procureur général de Russie, I. Tchaïka, a déclaré aux journalistes : « J’adhère complètement à cette position, car, indubitablement, pour l’examen des litiges entre l’État et les citoyens, il faut des tribunaux spéciaux. Cela ne date pas d’hier »[6].

Dans le message du Président de la Fédération de Russie adressé à l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie en date du 12 décembre 2012, il est fait mention de la nécessité de créer « dans un très proche avenir » un cadre législatif régissant la procédure administrative. Le Président de la Russie a déclaré que, jusqu’à présent, le problème le plus important qu’il reste à résoudre concerne la création « dans les tribunaux de corps judiciaires, qui examineraient les litiges entre les citoyens et les organes du pouvoir de tous les niveaux »[7]. Par ces propos, l’avenir de la procédure administrative peut, peut-être, être défini au sein du système des tribunaux de droit commun.

Lors du VIII^ème Congrès russe des juges du 18 décembre 2012, le Président de la Fédération de Russie, V. V. Poutine, a décrit les étapes clés du développement du système judiciaire russe contemporain, y compris en ce qui concerne l’amélioration de la justice administrative : « Il faut, en priorité, achever la création de la procédure administrative, adopter, dans les plus brefs délais, le code correspondant et former des corps judiciaires qui examineront les litiges opposant les citoyens aux pouvoirs publics et aux autorités locales. Le sens de la procédure administrative et la philosophie qui s’y rapporte sont bien connus de tous. Elle est initialement, orientée vers la protection des citoyens, et c’est ainsi que la charge de la preuve incombe aux organes de l’État et non à la personne même »[8].

Le Président de la Cour Suprême de la Fédération de Russie, V. M. Lebedev, a salué l’attention portée par le Président russe au problème de la création d’une justice administrative efficace et sa proposition visant la mise en place la plus rapide d’une législation relative à la procédure administrative en Russie. Il a rappelé que « la nécessité d’améliorer la procédure administrative se trouve mentionnée dans le Décret présidentiel du 7 mai 2012 et dans le message du Président de la Fédération de Russie à l’Assemblée fédérale datant du 12 décembre 2012 »[9].

Le Président de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, V. D. Zorkine, lors de son discours au VIII^ème Congrès russe des juges, a analysé de manière très professionnelle et objective la situation qui s’est formée dans le domaine de la garantie normative de l’exercice en Russie de la justice administrative dans le contexte contemporain. Il est parti de l’idée que « la création d’une procédure administrative et d’un code de procédure administrative est une exigence constitutionnelle. Il est nécessaire, enfin, de prendre une décision de principe sur la création, en Russie, d’une procédure administrative à part entière »[10].

Enfin, dans la Liste des missions pour la réalisation du Message du Président de la Fédération de Russie adressé à l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie le 12 décembre 2012, approuvée par le Président de la Russie le 22 décembre 2012, il est indiqué au paragraphe 1 (partie 2) : un projet de Code de procédure administrative de la Fédération de Russie sera soumis avant le 1^er mars 2013, à la Douma d’État de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie ; le paragraphe 2 de ladite Liste des missions contient l’instruction du Président de « créer au sein du système des tribunaux de droit commun des collèges judiciaires aux affaires administratives qui examineront les plaintes des citoyens et des organisations contre les décisions et actions des organes du pouvoir public et de leurs agents » (date limite : avant le 1^er mars 2013)[11].

Il convient ici de citer une partie du discours du Président de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, V. D. Zorkine, lors du VIII^ème Congrès russe des juges (18 décembre 2012) : « À l’heure actuelle, les affaires découlant des rapports de droit administratif et des autres rapports de droit public sont examinées par les tribunaux de droit commun et les tribunaux d’arbitrage dans le cadre de leur compétence, principalement en vertu des règles du Code de procédure civile et du Code de procédure d’arbitrage (sauf pour les affaires relatives aux infractions administratives examinées par les tribunaux de droit commun). Dans les discussions qui portent sur la question de savoir lequel des tribunaux existants doit examiner les litiges administratifs, une question importante est laissée de côté : sur quels fondements normatifs faut-il se baser pour les examiner ? La Constitution distingue, en tant que catégorie indépendante de procédure, la procédure administrative, qui, par conséquent, s’exerce sur le fondement d’une législation spéciale, à savoir la législation relative à la procédure administrative (article 118, partie 2 ; article 72, partie 1, paragraphe « к »). Néanmoins, ces affaires sont examinées sur le fondement de la législation relative à la procédure civile ou à la procédure d’arbitrage. En ce sens, la procédure administrative n’existe pas dans notre pays. Il est donc nécessaire de créer un Code de procédure administrative, c’est-à-dire un fondement normatif à part entière pour la procédure administrative »[12].

1. D. Zorkine a également remarqué que lors de l’élaboration du Code de procédure administrative, il est nécessaire de définir « les modalités d’exercice de la procédure administrative, de délimiter de manière précise d’un point de vue juridique la compétence des tribunaux chargés des affaires administratives et des tribunaux chargés des autres affaires, et de garantir la coopération procédurale entre les tribunaux »[13]. Ces derniers mots précisément – « garantir la coopération procédurale entre les tribunaux » – donnent lieu à diverses spéculations concernant la répartition des compétences entre les différents tribunaux pour l’examen des affaires découlant de rapports de droit administratif et des autres rapports de droit public. C’est la question la plus importante et la plus complexe des futurs changements organisationnels dans la structure du système judiciaire en Russie, qui devront inévitablement se produire après l’entrée en vigueur du Code de procédure administrative de la Fédération de Russie.

En conclusion, on peut dire avec certitude qu’au début de l’année 2013, la norme de droit constitutionnel sur la procédure administrative ne restera pas à la périphérie tant de la conscience juridique que de la politique et de la réforme juridique de la Fédération de Russie. Dans le même temps, on peut conclure que ce n’est pas en vain que les universitaires russes ont fait des efforts pour avancer des arguments juridiques sur la nécessité de mettre en place une justice administrative spécialisée s’exerçant selon des règles de procédure juridique spécifiques.

[1] Voir : Салищева Н.Г. Административное судопроизводство требует кодификации //ЭЖ-Юрист. 2003. № 12.

[2] Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924. С. 245.

[3] Voir : Бельский К.С. Ученый-административист В.Л. Кобалевский: Жизнь, труды, основные научные положения (К 110-летию со дня рождения) //Гос. и право. 2002. № 12. С. 86.

[4] Voir par exemple : Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков: Межвузов. сб. науч. трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. С. 196-209.

[5] Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. – 2012. – № 20/П.

[6] URL: http://www.km.ru/v-rossii/2012/01/20/sudebnaya-sistema-v-rossii/genprokuror-yurii-chaika-podderzhal-ideyu-sozdaniya-a.

[7] Message du Président de la Fédération de Russie à l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie en date du 12 décembre 2012 // URL : http://www.kremlin.ru/news/17118

[8] URL : http://pravo.ru/doc/view/291/

[9] URL : http://www.ssrf.ru/page/9096/detail/

[10] URL : http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/

[11] URL : http://news.kremlin.ru/assignments/17248

[12] URL : http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/

[13] URL : http://www.ssrf.ru/page/9098/detail/