Размышления о локальной демократии во Франции[1]

1. Исследование на тему местной демократии во Францию приведет довольно быстро к констатации факта, который может быть фатальным для доклада, который впишется в более общее изучение о прямой демократии в США и Европе: поскольку, собственно говоря, не существует прямой локальной демократии во Франции. Единственное, что можно отметить, это существование некоторых методов полупрямой демократии, которая позволяет гражданам участвовать в различных формах демократической жизни их общества. До такой степени, что литература, посвященная этому вопросу, более охотно использует выражение демократия прямого участия.

Какие причины этому?

2. Прежде всего, необходимо отметить, что во Франции, вопрос демократии впервые был поднят на национальном уровне и его опасались только на уровне центрального правительства в период, когда существовало сильное недоверие против любого типа промежуточных органов управления.[2] Вопрос об осуществлении демократии был предметом дебатов, в частности, связанных с лицом, обладающий суверенитетом, поскольку он не рассматривал случаи субгосударственного административно-территориального управления. Во Франции, считалось, что национальный суверенитет может осуществляться только на национальном уровне. Таким образом, нормативно-правовые предписания, содержащиеся в Конституции, предусматривали проведение референдума только на национальном уровне.

Так что, окончательного закрепления принципа выбора гражданами представителей административно-территориального образования следовало ожидать только с Третьей Французской Республикой. Поэтому, если сегодня говорить о местной демократии, то необходимо иметь в виду, что подразумевается избирательная демократия.

3. Соответственно, и это является второй причиной, почему локальная демократия уже давно считается исключительно представительной демократией, по образцу национальной демократии. Если обратиться к части 3 статьи 72 Конституции, то можно найти положение, закрепляющее, что единственными обладателями демократической легитимности являются «выборные советы»[3]. В действительности, избиратели выбирают, по политическим выборам, так как их квалифицировал Конституционный Совет, их представителей на местном уровне, которые вместе образовывают законодательное собрание, обладающее исключительной властью свободно управлять соответствующими административно-территориальными образованиями. Положение, закрепленное в Конституции, должно привлечь внимание к тому, что местные вопросы не могут напрямую обсуждаться гражданами, а только законодательным собранием. Конечно, учредительная власть, предвидела и установила различные механизмы прямого участия граждан в управление местными делами, но в столь ограничительных формах, что вышеуказанный принцип не был отменен[4]: законодательные собрания остаются «краеугольным камнем» локальной демократии во Франции.

4. Тем не менее, исходя из модели, известной национальной представительной демократии, локальная демократия разобралась в некоторых эволюциях лишь в последние десятилетия, которые, главным образом, связанные с посвящением и выявлением существования противоположные полномочия. Отмечу, что подразумевается исключительная роль, которую играли местные собрания и, соответственно чем сильно оттеняли представляющий характер локальной демократии[5].

Наличие противоположных полномочий гражданин является предметом этой публикации, поскольку у граждан есть возможность играть более или менее важную роль в определении и осуществлении местной политики. Выражение представительной местной демократии может быть исправлено, но не заменено, выражением демократии прямого участия или некоторые, предпочитают выражение – полупрямой демократии (хотя в своем использовании, последнее выражение является некорректным) [6].

Эта демократия прямого участия не характеризуется исключительно монополией, которой обладает законодательное собрание в управлении административно-территориальным образованием. Оно [законодательное собрание] также взаимодействует с гражданами, точечно призывая их к участию в местном государственном регулировании. Таким образом, участие граждан позволяет увеличить демократические аспекты, которые, в настоящее время, выходят далеко за рамки исключительно выбора местных представителей.

5. Если пробуем изучить различные механизмы, которые законодатель или член Учредительного собрания установили для большего участия граждан в управлении административно-территориальным образованием, то стоит отметить, что существующая градация может быть достигнута только путем участия последних в государственных делах. Представим это в виде лестницы участия. На первой ступеньке находилось бы право граждан на информацию, на второй расположилась бы консультация, а на последней — решение.

Однако, такое представление не позволяет в перспективе наметить различные механизмы и не предоставляет информацию об условиях использования. Похоже, что чем выше ступеньки лестницы, тем условия реализации более строгие и ограничительные. Таким образом, в действительности, было бы лучше использовать изображение пирамиды, как иллюстрация способности принимать решения избирателями административно-территориального образования, которая трудно реализуется, поскольку информирование граждан устанавливает общее право, которое проявляется гораздо чаще.

I-              Право на информацию

6. Законодатель в статье 2141-1 Кодекса об административно-территориальных образованиях[7] закрепил в качестве «основного принципа локальной демократии» право каждого жителя коммуны быть проинформированным о ее делах.

Такое право является условием социальной приемлемости мер, принятых органами административно-территориального образования. Также, это необходимое условие для осуществления локальной демократии, так как интерес граждан к местным делам может развиваться тогда, когда они проинформированы.

Это может быть многократно конкретизировано, но во всех случаях оно реализуется исключительно административно-территориальным образованием, которое ничего не получают взамен от граждан. Следовательно, именно право извлекает свои последствия в силу факта получения информации. В этом смысле, право на информацию легко отличить от права на консультацию, которую, как мы рассмотрим далее, предполагает обращение граждан в виде сообщения к органам административно-территориального образования.

7. Не желая составлять полный список всех процедур по информированию граждан, стоит подчеркнуть, что законом от 5 апреля 1884 года было закреплено общее правило доступа для коммун к муниципальным[8], департаментским[9] и региональным[10] административным документам, которое особенно широко интерпретируются Государственным советом[11]. Из вышеуказанного следует, что любой житель/избиратель,[12] или налогоплательщик, либо физическое или юридическое лицо обладает правом доступа к широкому перечню документов: будь то протоколы заседаний законодательного собрания, информация о бюджетах, счетах, постановлениях. Это общее правило дополняет информационные процедуры, возникающие в результате публикации некоторого количества актов, принятых органами местной власти. Речь идет о более конкретных механизмах информирования вышеуказанных лиц о бюджетном содержании, делегации государственной службы, экономических интервенциях[13].

II-            Консультация

8. С одной стороны, предоставление информации граждан — фундаментальное условие существования настоящей демократии на местном уровне, с другой стороны, информация как таковая является не очень эффективным средством участия в управлении местными делами. В лучшем случае, она просвещает граждан по вопросам политики и позволяет им голосовать сознательно. Так, что информация является необходимым условием для демократии прямого участия, но не гарантирует последующих действий от граждан.

Участие проявляется, если зарождаются обратные и больше не односторонние отношения между административно-территориальным образованием и его жителями. Затем эта информация сопровождается запросом от органа административно-территориального образования, который хотел бы выяснить мнения или предложения местного населения, на котором впоследствии будет основываться решение. Следовательно, в данном случае, речь идет о консультациях с населением.

9. Консультация представляет двойное преимущество, как гражданам, так и административно-территориальным образованиям. Первым, она позволяет высказаться по поводу местных общественных интересов при этом, будучи уверенным, что их мнения или предложения, не обязательно конкретизируются в эффективных действия, но будут рассмотрены органами административно-территориального образования. В свою очередь, для вторых – это возможность узнать мнения населения о проводимой политике или о проектах, которые они намерены реализовать. Сейчас и даже больше, чем раньше, органы административно-территориального образования, собирая мнения населения, смогут убедиться, что меры, которые будут приняты, являются социально приемлемым и будут эффективно применяться.

10. Тем не менее, несмотря на все эти преимущества, процедуры консультации, которые в настоящее время реализуются на местном уровне, не кажутся удовлетворительными. Затруднения вызывает реальное влияние мнений граждан на решения, которые впоследствии должны быть приняты. Действительно, каким бы ни был изученный выше механизм, граждане никогда не смогут быть уверенными, что их мнения будут учтены и повлияют на окончательное решение. Доказательство этому можно найти легко, например, если обратиться к практике общественного обсуждения[14], опроса общественного мнения[15], советам районов[16], и т.д., результаты которых не повлияли на сущность принятого решения. Можно сделать вывод о том, что органы административно-территориального образования руководствуются личным усмотрением, и мнение население, которое было сформулировано, их не связывает.
11. Можно было бы думать иначе, т.к. в рамках консультативного «референдума» закрепленного законом от 6 февраля 1992 года[17], если проанализировать определение «референдума», можно сделать выводы, что мнения населения обладают обязательной силой для органов административно-территориального образования и, что начиная с 1995 года, эти консультации могут быть инициированы избирателями[18]. Однако, на самом деле, все по-другому. Во-первых, правовой контекст, предусмотренный Конституцией и в котором был установлен этот механизм – монополия законодательного собрания, которое обладает полномочиями по управлению подотчетными административно-территориальными образованиями. При этом отмечается, что не было позволено законодателю предусмотреть, без внесения изменений в Конституцию, введения механизма принятия решений, который бы конкурировал с исключительными полномочиями представительных органов административно-территориального образования[19]. Во-вторых, мнения избирателей с юридической точки зрения, являются консультативными и не имеют решающего значения[20], так, что ошибочно говорить о референдуме и лучше использовать выражение всенародный опрос. Следовательно, этот механизм должен быть синтезирован с другими консультациями, предусмотренными Конституцией, например, которые закреплены в статье 72-1[21], относительно границ административно-территориального образования, или в части 2 статьи 72-4[22], отмечающей, что органы власти, принимающие решение должны лишь ознакомиться со сформулированным мнением.

III-          Решение

12. С точки зрения причастности граждан к принятию решения, можем оценить современное состояние локальной демократии во Франции. Итак, отложим в сторону некоторые механизмы, которые позволяли гражданам реально участвовать в принятии некоторых решений до 2003 года, а обратимся к Конституционному закону, вступившего в юридическую силу 28 марта 2003 года, в котором зарождается локальная демократия прямого участия или полупрямая демократия. Действительно, в отличие от указанных выше механизмов, граждане, теоретически, могут стать авторитетным лицом, принимающим решение вместо законодательного собрания, ставя под сомнение монополию, которой оно располагало прежде. В настоящее время, местные органы власти управляют не только выборными советами, но также участием граждан в принятии решений.

13. Можем констатировать градацию между различными способами участия граждан, причем последние более или менее вовлечены в процесс принятия окончательного решения. Но, необходимо сразу исключать из этой категории право обращений, которое регламентируется статьей 72-1 С. В действительности, речь идет о простом запросе, который представлен достаточно большим числом избирателей[23], стремящихся к тому, чтобы тема была записана в повестку дня законодательного собрания в области, находящейся под юрисдикцией административно-территориального образования.

Это право не выходить за рамки. С одной стороны, включение в повестку дня не обязательно, с другой стороны, принятие решения не гарантируется[24]. Можем рассмотреть вопрос о необходимости закрепления в Конституции право лишенное конкретных обязательств, но оно выгодно только для избирателей.

14. Первая степень участия в принятии решений возникает тогда, когда граждан просят дать свое согласие по проекту, подготовленному органами административно-территориального образования. Это право заключается в том, то граждане обладают правом вето, которым органы административно-территориального образования не могут пренебречь. Например, в части 2 статьи 2113-3 Кодекса об органах административно-территориального образования в контексте слияния коммун закреплено, что если консультация является правом, то, в конечном счете, без такой консультации решение не может быть принято. Тоже самое касается трансформации заморского департамента в заморский орган административно-территориального образования в порядке, который предусмотрен статьей 72-4 C, либо в случае слияния административно-территориального образования в один заморский департамент или регион согласно части 7 статьи 73 С[25].

15. Вторая степень участия, которая на самом деле наделяет граждан, наравне с законодательным собранием, правом принятия решения. Стоит отметить, что это происходит в том случае, когда они могут выразить свое мнение о проекте, который они сами же и представили. Однако, нет уверенности в том, что вышеуказанное право было закреплено в позитивном праве французских граждан. Действительно, существуют споры, касающиеся возможности для избирателей административно-территориального образования инициировать референдум для принятия решения в контексте пункта 2 статьи 72-1 вышеуказанного Кодекса.

В соответствии с положениями настоящей статьи отмечается, что «проекты решения или акта подпадающего под юрисдикцию административно-территориального образования могут, по своему усмотрению, быть вынесены на рассмотрение через референдум и избиратели конкретного административно-территориального образования должны принять конечное решение».

16. То, что не вызывает сомнений – это то, что законодательное собрание сохраняет свою монополию, поскольку именно оно решает вопрос о проведении референдума. В свою очередь, менее ясен тот факт, могут ли избиратели административно-территориального образования настаивать на включении в повестку дня обсуждения, касающегося организации референдума по теме, которая ими была определена. Поскольку, на самом деле, ни в тексте Конституции, ни в законе, вносящем изменения в Конституцию нет ничего, что позволило бы утверждать, что существует такая возможность.

Кроме того, кажется, что статья LO 1112-2 Кодекса об административно-территориальных образованиях частично исключает эту возможность, т.к. в вышеуказанной статье предусмотрено, что только исполнительный орган может предложить законодательному собранию этого административно-территориального образования вынести на референдум любой проект акта, в пределах тех полномочий, которые он осуществляет от имени конкретного административно-территориального образования. Неопределенность в данном вопросе может породить соблазн придерживаться общего права, а именно, установления повестки дня законодательным собранием, которое, в свою очередь, разделяет эту прерогативу с исполнительным органом или самим собранием.

17. Тем не менее, такое решение не будет приемлемым, потому что является ограничительным и по факту конституционные нововведения, принятые в 2003 году были бы недействующими.

Можем тогда подумать, что избиратели административно-территориального образования должны иметь возможность реализовывать свое право на обращение к местному собранию с просьбой о включении в повестку дня проекта для последующего рассмотрения на референдуме[26].

Некоторые предлагают, что даже если избиратели будут использовать свое право, чтобы настаивать на включении в повестку консультативного референдума интересующего вопроса, то это позволит собранию определить, что решение будет окончательным[27].

18. Тем не менее, даже если принимать во внимание широкое толкование положений относящихся к инициированию решающего референдума, следует отметить, что условия, в которых он может быть реализован настолько строги, что они не поставят под сомнение монополию, которой обладают местные собрания в управлении административно-территориальными образованиями. Также отмечается, что эта монополия делает призрачным или теоретическим частое использование решающего референдума. Иными словами, Учредительное собрание и законодатель предоставили одну возможность, но при этом, исключил другую. Действительно, местный референдум может состояться в определенное время, быть организован определенными учреждениями и по вопросам в ограниченных областях. Конечно, такое изложение является заведомо провокационным, не смотря на то, что некоторые ограничения правомерны, но их накопление приводит к разрушительным результатам.

19. Не возможно сначала организовывать местный референдум в течение шести месяцев до возобновления законодательного собрания или во время избирательной кампании местных или национальных выборов. Если попытаться понять опасение, что местный референдум может превратиться в местный плебисцит в пользу большинства на местах, факт распространить этот запрет на национальные выборы – очень сомнительный. К тому же, нельзя организовать в течение одного года два референдума, посвященных одному и тому же предмету. Расплывчатость текста [28] – основная проблема, поскольку не дается разъяснений, что понимается под выражением «тот же предмет». Тем не менее, при слишком строгом толковании, под запрет бы попали различные консультации, последовательно организованные в контексте одной и той же темы, но относящиеся к различным аспектам. В самом деле, может представить, что административно-территориальные образования хотят сначала убедиться в поддержке населения по проекту до повторной консультации по более конкретным аспектам [29].

20. Местный референдум может быть организован только органами административно-территориального образования …, но не государственным учреждением межтерриториального сотрудничества. Однако, реформы от 16 декабря 2010 года, оставили без изменений принцип всеобщих выборов представителей в государственном учреждении межтерриториального сотрудничества. Таким образом, демократия была введена в этих структурах сотрудничества, что кажется парадоксальным, поскольку они не могут организовывать решающие консультаций, в то время как их компетенция не прекращает увеличиваться. Еще больший парадокс заключается в том, что эти учреждения могут обратиться к консультативному референдуму.

Но, что является более важным, так это то, что такое ограничение снова сужает сферу действия местного референдума по мере того, как мы видим, он не может быть организован в области, находящейся в компетенции административно-территориального образования.

Однако, как только они передали полномочия государственному учреждению муниципального сотрудничества, они от этого полностью отказываются и не могут больше вмешиваться в обсуждаемый вопрос.

Так что, в этой области, никакой местный референдум не может быть организован ни административно-территориальным образованием, ни государственным учреждением территориального сотрудничества. Здесь местный референдум отменен.

21. Наконец, местный референдум не может быть организован во всех областях. Исключения составляют акты индивидуальной досягаемости, то есть те, используя которые можно понять защитный формализм адресатов этих решений и он не может быть соблюден в рамках проведения референдума. Самое главное, что референдум может проводиться только по вопросам, входящим в компетенцию административно-территориального образования. Однако определить эту компетенцию непросто.

Не следует думать только о дебатах, относящихся к условию общей компетенции коммун[30] и к определению того, что такое местный публичный интерес. Столкнувшись с этой неуверенностью, Государственный совет занимает чересчур ограничительную позицию, так как он опасается пренебречь компетенцией местных референдумов, которая выражается через призму компетенций присущей каждому административно-территориального образованию.

22. Наконец, в качестве заключения, можно сказать о том, что нововведения, которые должны были составить местный решающий референдум, были уничтожены еще в зародыше. В настоящее время локальная демократия остается представительной демократией, закрепляющая монополию представительства законодательного собрания. Поэтому, не стоит удивляться незначительному количеству консультаций, которые были организованы с 2003 года. Избиратели не рассматривают референдумы в качестве дополнительной гарантии законности, которой de jure они должны обладать[31].

[1] Эта статья основана на выступлении в семинаре «Прямая демократия неподвластна времени» в Клермон-Ферран 1 июня 2012 года.

[2]В этом смысле, см. O. Duhamel et Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, P.U.F., « Démocratie locale » ; J. viguier, « Premières expériences de « référendum » communal », R.F.D.A. 1996, p.440.

[3] Соответственно ст. 72 al. 3 Конституции: «В соответствии с условиями, предусмотренными законом, выбранные советы руководят органами местного самоуправления и обладают регулятивными полномочиями по осуществлению их компетенций».

[4] В этой смысле, см., B. Faure, Droit des collectivités locales, Précis Dalloz, Paris, 2012,n°31

[5] Это — то, что впрочем, предусматривалось в статье первой закона от 2 марта 1982, а именно, что осуществление свободного управления органами местного самоуправления должно было пройти через « развитие гражданского участия в местной жизни».

[6]. J-B. Auby, « La loi du 6 février 1992 et la citoyenneté locale », R.F.D.A. 1993, p.37.

[7] Кодекс об административно-территориальных образованиях, существующий с 1996 года и объединяющий в себе все законы и правила, касающиеся организации и функционирования коммун, департаментов, регионов и государственных учреждений сотрудничества.

[8]. Art. L.2121-26 CGCT.

[9]. Art. L.3121-17 CGCT.

[10]. Art. L. 4132-16 CGCT.

[11]. C.E., Section, 11 janvier 1978, commune de Muret, p.5 ; A.J.D.A. 1978, p.219, concl. Genevois.

[12]. Только избиратели департаментов и регионов могут осуществить это право

[13]. Можно также упомянуть об информации жителей путем публикации местных бюллетеней, которые оформлены довольно строго как законодателем, так и судьей для того, чтобы подтвердить их нейтралитет, который на самом деле является относительным.

[14] Французский законодатель стремился создать механизм участия общественности в разработке проектов развития или оборудования, имеющего значительное влияние на окружающую среду или обустройства территории. С этой целью он учредил Национальную комиссию общественного обсуждения в качестве независимого административного органа, ответственного за обеспечение соблюдения общественного участия.

[15] Опрос общественного мнения – техника, позволяющая информировать и привлекать к участию граждан в развитии ряда государственных решений, особенно, связанных с вопросами экспроприации. Это можно найти .равным образом, в праве градостроительства и праве окружающей среды.

[16] Закон от 27 февраля 2002 г., относящийся к ближайшей демократии, впервые установил, правовой статус квартала и совета квартала, которые, согласно статье L. 2143-41 Кодекса органов местного самоуправления « можно консультироваться с мэром и ему вносить предложения по любому вопросу относительно квартала или города. Мэр может их привлечь к разработке, внедрению или оценки действий, представляющий интерес для квартала в целом, в особенности тех, которые осуществляются в рамках политики города ».

[17]. H. Rihal, « Le référendum communal, bilan et perspectives », R.F.D.A. 1996, p.452.

[18]. При условии, однако, что законодательное собрание соглашается включить эту консультацию в повестку дня.

[19]. Отметим к тому же, что до 2003, только статья 3, касающаяся осуществления национального суверенитета предусматривала использование референдума. В силу неиспользование этого механизма на местном уровне, суверенитет не разделялся.

[20]. Административный судья отказывается видеть в сформулированном обращении неблагоприятное решение. Поэтому он отклонил его как неприемлемые действия, выдвинутые против него. : C.E., Sect., 29 décembre 1995, Géniteau.

[21] В соответствии с этой статьей: «Закон определяет условия, при которых избиратели каждого местного самоуправления могут, к осуществлению права на подачу обращения, просить о включении в повестку дня законодательного собрания коммуны вопроса, находящегося в пределах его компетенции.

В соответствии с условиями, предусмотренными законом, вносящим изменения в Конституцию, проект решения или акта, подпадающего под юрисдикцию органов местного самоуправления, по своей инициативе, должны быть направлены на референдум для принятия решения избирателями данного местного самоуправления.

Когда предусмотрено создание органа местного самоуправления, обладающего особым статусом или изменить его организацию, то этот вопрос законно может быть решен через консультацию с заинтересованными избирателями, которые проживают в пределах этого местного самоуправления. Изменения в границах административно-территориального образования могут также привести к возникновению консультации с избирателями, как это предусмотрено законом.

[22] « Президент Республики по предложению Правительства во время сессии или по совместному предложению обеих палат, опубликованному в Официальном журнале может принять решение обратиться к избирателям административно-территориального образования, находящегося за морем по любому вопросу, относящегося к его организации в пределах своей компетенции или в законодательного режима. Когда консультация касается изменений, предусмотренных в предыдущем пункте, и организована по предложению Правительства, то перед каждым собранием, с заявлением, которое следует за обсуждением. »

[23]. До сих пор, закон, который бы определял условия реализации права на подачу обращения не принят.

[24]. Об этом, см. : E. Forey, « Le droit de pétition aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales », R.D.P. 2005, n°1, p.5.

[25] « Создание законом административно-территориальной единицы, заменяющей заморский департамент, регион или учреждение заморский регион или учреждения законодательного собрания единственно для этих двух административно-территориальных единиц не может происходить без того, чтобы были собраны, согласно формам, предусмотренным во втором пункте статьи 72-4, согласие избирателей, в пределах юрисдикции этих административно-территориальных единиц».

[26]. Об этом, см.: M. Verpeaux, « Référendum local, consultations locales et Constitution », A.J.D.A. 2003, p.540. L’auteur fait référence à une intervention de P. Devedjian, JO Sénat, p.3438 et Doc. AN, Rapport, p.99.

[27]. B. Faure, Droit des collectivités territoriales, préc., n°278.

[28]. Art. LO 1112-6 CGCT.

[29]. P. Delvolvé, « Le référendum local », R.F.D.A. 2004, p.7.

[30]. Так как официально, департаменты и регионы были отменены реформой 16 декабря 2010 г.

[31]. Решение будет принято на референдуме, только в том случае, если не менее половины зарегистрированных избирателей приняло участие в консультации.