Эволюция статуса партий и политических группировок во Франции в свете постановления судьи по срочным вопросам Государственного Совета от 29 мая 2017 касательно иска ассоциации «Вперед!»

Вопрос о необходимости придания конституционного статуса политическим партиям и объединениям вызвал оживленную дискуссию в Конституционной комиссии, созданной на пропорциональной основе из парламентских групп Национальным Учредительным собранием, избранным 21 октября 1945 года.

Единогласно отклонив 18 декабря 1945 года выборы президента Республики всеобщим голосованием, а затем 19 декабря ‒ принципиальную возможность поставить вопрос о несоответствии законов Конституции, 21 февраля 1946 года Комиссия должна была рассмотреть проект статьи, посвященный партиям, в редакции, подготовленной одной из подкомиссий. Решительное вмешательство Рене Капитана из политического объединения «Социалистическое и демократическое сопротивление», для которого «сама мысль превратить политические партии в государственные учреждения была в корне неверна», совместно с заявлением Франсуа де Мантона, согласно которому «в целях примирения…, Народное республиканское движение не будет настаивать на сохранении положения, касающегося статуса партий», в итоге привели к единогласному решению, что ни одно из положений о партиях не будет фигурировать в Конституции.

Вопрос был, таким образом, окончательно решен, как об этом свидетельствует проект конституции, принятый на референдуме в октябре 1946 года.

В 1958 году, предварительный проект конституции, подготовленный правительством генерала де Голля и переданный 29 июля 1958 года в конституционный консультативный комитет, сформированный из членов, назначенных либо Национальным собранием, либо Советом Республики, либо исполнительной властью, также обошел вниманием политические партии. Однако, мнение указанного комитета, опубликованное в «Официальном Вестнике Французской Республики» 20 августа 1958 года, содержало следующее замечание относительно Раздела I предварительного проекта, озаглавленного «О суверенитете»: «Большинство членов комитета посчитали, что будущая Конституция должна содержать положение, налагающее на политические партии и иные политические объединения обязанность уважать принципы демократии. Мы убеждены, что обновление учреждений Республики должно сопровождаться оздоровлением ее политической жизни. И эта жизнь, в частности, не может мириться с антинациональным и антиреспубликанским поведением партий, находящихся под иностранным влиянием».

Принимая во внимание это мнение, правительство включило в проект, переданный Государственному Совету, две фразы: «Политические партии и объединения способствуют выражению мнений в ходе выборов. Они должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии». Поскольку Государственный Совет высказался за полное разделение данного текста, политико-юридического компромисс был найден в том, что правительство вставило между вышеприведенными фразами ещё одно предложение: «Они (т.е. политические партии) создаются и осуществляют свою деятельность свободно». В таком виде ст. 4 вошла в конституционный проект, который и был одобрен на референдуме.

Статья 4 Конституции 1958 г. была изменена в последний раз конституционным законом от 23 июля 2008 года. Сегодня она предусматривает с одной стороны, что политические партии и объединения способствуют, в соответствии с законом, реализации «принципа равного доступа женщин и мужчин к выборным должностям», а, с другой стороны, что «закон гарантирует многообразие мнений и равное участие политических партий и объединений в демократической жизни Нации».

На деле со времени первого закона от 11 марта 1988 года появился целый ряд законодательных положений, которые, с одной стороны направлены на предоставление политическим партиям и объединениям государственного финансирования, преимущественно в зависимости от их кандидатов и избранных лиц на парламентских выборах, а также с учетом соблюдения ими принципа равенства. С другой же стороны эти меры регулируют финансирование политических партий и объединений из негосударственных источников, обеспечивают контроль за их счетами со стороны уполномоченного административного органа, а также открытость этих счетов.

К тому же, с 2000 года срочная судебная процедура, предусмотренная статьей L.521-2 Кодекса административного правосудия, позволяет административным судам в течение 48 часов принимать все необходимые меры для защиты основных свобод, которые были серьезно и явно незаконно нарушены государственным органом при исполнении своих полномочий. Для получения положительного решения в свою пользу заявитель должен обосновать срочность судебного вмешательства.

Со времени конституционного закона от 23 июля 2008 года, упомянутого выше, первоочередной вопрос о конституционности, предусмотренный ст. 61-1 Конституции 1958 г., является той процедурой, при которой любой тяжущийся, при рассмотрении дела в административном суде или суде общей юрисдикции, может заявить, «что такое-то положение закона нарушает гарантируемые Конституцией права и свободы». Когда первоочередной вопрос о конституционности ставится перед Государственным Советом, тот в течение трех месяцев рассматривает его и передает в Конституционный Совет, если найдет, что оспариваемый закон применим к спору, если он ещё не был объявлен соответствующим Конституции и если вопрос является новым или носит серьезный характер.

Учитывая вышесказанное, представляется не столь удивительным, что политическое объединение «Вперед!», в которое вошли люди, поддержавшие кандидатуру Эммануэля Макрона на президентских выборах, обратилось в Государственный совет в рамках срочной судебной процедуры. Это произошло после победы Э. Макрона во втором туре 7 мая 2017 года. В обращении оспаривалось решение Высшего Совета телерадиовещания от 23 мая, которое устанавливало продолжительность эфирного времени предвыборной кампании перед парламентскими выборами, назначенными на 11 и 18 июня 2017.

В этом решении была применена статья L.167-1 Избирательного кодекса в редакции закона от 29 декабря 2016 года. Этот закон регулировал распределение эфирного времени между политическими партиями и объединениями во время их избирательной кампании перед парламентскими выборами.

Законодатель предусмотрел, что те политические партии и объединения, которые еще не представлены в Национальном собрании, смогут воспользоваться платным эфирным временем продолжительностью 7 минут в первом туре и 5 минут во втором туре. Представленные же в парламенте политические объединения имеют право на такое количество эфирного времени, которое учитывает их значимость в уходящем составе Национального собрания в рамках общей продолжительности в 3 часа в первом туре и одного часа тридцати минут (1:30) во втором.

На основании этих законодательных положений Высший Совет телерадиовещания, указал в ст. 1 своего решения, что для первого тура, продолжительность эфирного времени для Социалистической партии составляет 80 минут, для Республиканской партии — 69 минут 19 секунд. Остаток же от трехчасового лимита распределился между Союзом демократов и независимых, Левой радикальной партией и Коммунистической партией Франции. Общая квота в 1 час 30 минут для второго тура была распределена в тех же пропорциях.

Объединение «Вперед!», которое вследствие ст. 2 этого решения могло претендовать только на общую продолжительность эфирного времени в 7 минут в первом туре и 5 минут во втором туре, посчитало, что даже при соблюдении ст. L.167-1 Избирательного кодекса, её права серьёзно и явно незаконно нарушены. Объединение потребовало от Государственного Совета принять, на основании статьи L.521-2 Кодекса административного правосудия, меры по прекращению данной ситуации. В подкрепление своего требования объединение заявило о несоответствии Конституции ст. 187-1 Избирательного кодекса в рамках процедуры первоочередного вопроса о конституционности.

Судья по срочным вопросам Государственного Совета вызвал на слушание дела 29 мая 2017 года объединение-заявитель, а также представителя от Высшего Совета телерадиовещания, премьер-министра, государственного министра и министра внутренних дел, министра культуры и председателей парламентских фракций. Своим решением судья передал поступившую жалобу в Конституционный совет. Рассмотрение же жалобы по существу было приостановлено в ожидании решения Конституционного совета.

В мотивировочной части постановления отсрочка в рассмотрении была обоснована тем фактом, что график судебного разбирательства по данному вопросу, указанный Конституционным советом сторонам «соотносился с пересмотром продолжительности эфирного времени, указанным в оспариваемом решении».

В итоге, своим решением № 2017-651 QPC от 31 мая 2017 года Конституционный совет в первую очередь объявил противоречащими Конституции параграфы II и III статьи L.167-1 Избирательного Кодекса, так как они не принимали во внимание положения абзаца третьего статьи 4 Конституции, согласно которому «закон гарантирует многообразие мнений и равное участие политических партий и объединений в демократической жизни Нации». Следовательно, эти параграфы непропорционально ограничивали равный доступ к выборам.

Во-вторых, Конституционный совет перенес отмену этих положений на 30 июня 2017 года, с тем, чтобы полностью не лишать законодательной базы решение, которое должен был принять Высший совет телерадиовещания перед проведением парламентских выборов 11 и 18 июня. Конституционный совет сформулировал условия применения данных положений, с тем, чтобы «прекратить состояние неконституционности». КС призвал Высший Совет телерадиовещания учесть значимость тех общественных позиций, которые выражают политические партии и объединения, не представленные в текущем составе Национального собрания. Степень значимости можно определить, по мнению Конституционного совета, исходя, во-первых, из количества кандидатов, которые поддерживают эти позиции, а, во-вторых, приняв во внимание результаты выборов, состоявшихся с момента последнего обновления нижней палаты (т.е. с 2012 г.). Данная формулировка подразумевала недавно прошедшие выборы президента Республики.

В своём решении Конституционный Совет уточнил: «На основании этого, в случае явно выраженной непропорциональности в распределении эфирного времени между политическими партиями и объединениями, подпадающими под действие параграфа III статьи L.167-1 Избирательного кодекса, с одной стороны и теми, которые регулируются параграфом II той же статьи, с другой, продолжительность эфирного времени для первых должна быть увеличена. Данное увеличение может быть лишь пятикратным, т.е. 35 минут для первого тура и 25 минут для второго.

Со своей стороны судья по срочным вопросам Государственного совета вынес свое постановление от 31 мая 2017 года сразу же после решения Конституционного совета, что в полной мере соответствует ст. 62 Конституции, согласно которой «решения Конституционного совета обязательны… для всех административных и судебных органов».

В соответствии с этой статьёй, «Высшему Совету телерадиовещания надлежит, в рамках применения параграфа III ст. L.167-1 Избирательного кодекса, принять новое решение по продолжительности эфирного времени для официальной парламентской избирательной кампании 11 и 18 июня 2017 года с учетом толкования, сделанного Конституционным советом. Из этого следует, что требования о приостановке решения от 23 мая 2017 года и о судебном запрете, выдвинутые общественным объединением «Вперед!» утратили свое основание. Вследствие этого решение по существу не может быть принято».

Таким образом завершился спорный эпизод в начале кампании первого тура парламентских выборов, назначенных на 11 июня 2017 года, эпизод, который свидетельствует, с юридической точки зрения, о взаимосвязанной работе Государственного и Конституционного советов.

С политической точки зрения, этот эпизод свидетельствует также о том, что при распределении эфирного времени между политическими партиями и группировками для парламентской избирательной кампании, законодатель, как это произошло в конце 2016 года, может быть склонен переоценивать силу политических объединений, представленных в существующих парламентских группах и недооценить непостоянство общественного мнения.