Французский административный суд, Европейская Конвенция по правам человека: от международного права к национальному праву?

Международная конференция «Преподавание прав человека в России и других европейских государствах» (21-22 октября 2013 года, Россия, Екатеринбург)[1]

*****

Французский административный суд, Европейская Конвенция по правам человека: от международного права к национальному праву?

Европейская Конвенция по правам человека относится сегодня без сомнения к нормам, чаще всего используемым административным судопроизводством во Франции. Как произошло, что эта международная норма заняла такое важное место во французской юридической системе? Какие изменения эта норма привнесла в ежедневную работу административного суда? Как эта норма в целом повлияла на работу самого судьи?

Европейская Конвенция по правам человека относится сегодня без сомнения к нормам, чаще всего используемым административным судопроизводстом. Конечно, это не единственный текст, принимаемый во внимание административным судом. Административный суд является судом национального уровня и, конечно же, учитывает нормы внутреннего правопорядка: Конституцию, закон, регламент и судебные решения вышестоящих инстанций Французской Республики. Тем не менее, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), так же как и нормы внутреннего правопорядка, занимает важное место в административном судопроизводстве.

Еще двадцать, даже десять лет назад, одна такая мысль уже считалась бунтарской и даже опасной. Ведь национальный суд и сама его законность регулируются, в первую очередь, Конституцией, а значит, народным суверенитетом, поэтому национальному суду было сложно принять международные нормы и миссии, выполняемые Конвенцией.

Это было особенно тяжело для французского административного судопроизводства, принимая во внимание его особенности. Административное судопроизводство во Франции – это одно из двух уровней юрисдикций, составляющих пейзаж французской юстиции. С одной стороны, привычный нам всем суд, апелляционный и кассационный суды. Они специализируются по гражданским и уголовным делам. С другой стороны, административный суд первой инстанции, апелляционный суд и Государственный Совет, являющийся верховным административным судом исполняющий свои функции независимо от Правительства и Парламента.

Как вытекает из самого названия, миссия любого административного суда- это судить администрацию. Он это делает, разбирая тяжбы физических и юридических лиц: частных лиц, ассоциаций, предприятий, а также чиновников. Административный суд может также аннулировать акты, принятые самой властью и даже приговорить эту власть к выплате определенной суммы. В компетенцию административного суда входят судебные процессы, связанные с градостроительством, налогами и сборами, ответственностью государственных больниц, публичными рынками, правом на жилье, водительскими удостоверениями, а также въездом, проживанием и выездом иностранных граждан…

У административного судопроизводства есть свое, особое публичное право, которое отличается от права, применяемого для разрешения конфликтов между частными лицами. Это публичное право связано с функцией контроля государства. Оно также связано с идеей суверенитета, поэтому-то оно и не всегда хорошо связывается с правами, пришедшими извне, такими, как Конвенция.

Тем не менее, текст этой Конвенции является неотъемлемой нормой административного судопроизводства. Процедура, как правило, проходит в письменной форме. До того, как начать рассматривать и анализировать дело, чтобы предложить решение, судья должен систематически доказывать свою беспристрастность до начала судебного процесса: есть ли у него интересы личного характера к данному делу и есть ли сомнения в том, что судья способен объективно судить данное дело? Разумеется, независимость и беспристрастность всегда были важнейшими принципами не только административного, но и любого судопроизводства, поэтому административный судья во Франции регулярно задается таким вопросом. Этот вопрос – одно из требований справедливого судебного разбирательства, которое является результатом судебных постановлений Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ).

Анализируя каждое из полученных дел, судья должен ответить на аргументы, на которые ссылаются обе стороны. Мы это называем «средствами». Конечно, среди этих средств мы найдем и те, которые будут изложены из-за полного незнания национального, внутреннего права государства: незнания закона, регламента и реже- Конституции. Мы также находим в письменном заявлении участников процесса средства, доказывающие нарушение Конвенции. Такие средсва мы находим примерно в 60% заявлений. В судебных процессах, касающихся, например, проживания и отбытия иностранных граждан, чаще всего ссылаются на статьи 3 и 8 этой Конвенции. Статья 3 запрещает пытки и бесчеловечное и унижающее достоинство обращение, то есть администрация не должна принимать решение о возвращении иностранного граждана в государство, в котором он рискует подвергнуться такому обращению. Статья 8 этой Конвенции- против высылания иностранных граждан с територрии, на которой у него имеются близкие родственные связи. Часто эти же статьи мы встречаем во время судебных процессов, связанных с заключеним под стражу, когда заключенный опротестовывает законность принятых по отношению к нему мер, таких как одиночное заключение, перевод, полный обыск… Судебные процессы, касающиеся налоговых санкций ссылаются на статью 6 Конвенции, защищающюю право на справедливое судебное разбирательство, так же как и статья 1 дополнительного протокола № 1 к Конвенции, защищающая право каждого человека на пользование своим имуществом. Можно также добавить несколько слов о процессах, рассматривающих вопросы безопасности, в которых право на жизнь охраняется статьей 2 Конвенции. Это позволило Государственному Совету во время процеруры срочности наложить на администрацию специальные обязанности, связанные с предупреждением несчастных случаев из-за нападения акул на острове Реюньен. Речь идет о том, что решение Государственного Совета от 13 августа 2013 года подтверждает, что Конвенция является важнейшей нормой административного судопроизводства, даже когда суд рассматривает дело, используя процедуру срочности.

Затем судья анализирует каждое досье, чтобы предложить свое решение спора; он анализирует также средства, используемые сторонами для доказательства нарушения как внутреннего, так и международного права (то есть международных конвенций). Суд отыскивает текст статьи Конвенции, потом решения вышестоящих инстанций по этому тексту, таких как Государствненный Совет или даже ЕСПЧ, независимо от того, какого государства касалось данное решение. Потом административный суд дает ответ на вопрос (было или не было нарушения Конвенции?), сопоставляя факты данного судебного разбирательства с ранее принятыми решениями вышестоящих судебный инстанций.

Во время публичных слушаний бывают разные конфигурации в зависимости от суда и от важности дела. Сегодня в нижних инстанциях чаще всего встречается коллегия из трех судей: президент, докладчик и общественный докладчик. Тот, кто высказывается публично, дает независимую оценку и предлагает мотивированное решение, которое, по его мнению, должно быть принято, сегодня называется «общественный докладчик». Затем выслушиваются объяснения каждой стороны в устной форме, до того, как суд удалится для принятия решения. Решение основывается на документах, приложенных к делу, на мнении общественного докладчика и на устных ответах сторон. Сегодня общественный докладчик произносит свое слово до выступления самих сторон процесса, поэтому стороны могут сделать ответную речь. До недавнего времени общественный докладчик назывался комиссаром Правительства. Это название должности, в принципе никак не соотносящееся с функциями, являлось традицией, но под влиянием Конвенции и ЕСПЧ название должности изменилось, но не функции.

Еще раз хотелось бы отметить, чо административное судопроизводство сталкивается с Конвенцией ежедневно. Она также не является единственной нормой для суда. Но ежедневные примеры показывают, что Конвенция заняла свое место наряду с национальными нормами законов. И как национальный суд, французский административный суд является судом интерпретирующим, сохраняющим свою собственную юридическую систему, но и в то же время применяющим Конвенцию.

1. Как произошло, что эта международная норма заняла такое важное место во французской юридической системе?
2. Какие изменения эта норма привнесла в ежедневную работу административного суда?

• Как эта норма в целом повлияла на работу самого судьи?

1. Как произошло, что эта международная норма заняла такое важное место во французской юридической системе?

Интеграция Конвенции и постановлений ЕСПЧ административным судом –это достаточно долгий процесс. Сегодня этот процесс полностью завершен.

А. Французская юридическая система в общем и целом всегда благоприятствовала интеграции Конвенции. Особенно это касается административного судопроизводства.

Это объясняется тем, что Франция в развитии отношений между внутренним и международным правом, является традиционным государством- «монистом». Эта характеристика прямо вытекает из текста бывшей французской Конституции, а точнее из ее Преамбулы от 27 октября 1946 года, который поясняет, что Французская Республика, «верная своим традициям, соответствует также правилам международного публичного права». Преамбула действующей французской Конституции от 4 октября 1958 года также основывается на тексте предыдущей Конституции. Таким образом, международные нормы, применяемые в административном судопроизводстве, такие как Конвенция, напрямую включены во французскую правовую систему без посредничества норм внутреннего права государства.

Более того, международные соглашения, как правило, полностью интегрированы национальным судом в иерархию внутренних норм государства. Статья 55 Французской Конституции от 4 октября 1958 года подчеркивает, что рацифицированные международные соглашения после их публикации считаются более важными, чем законы. Таким образом (и сегодня это можно констатировать с полной уверенностью), любой гражданин может выиграть процесс в суде, если докажет, что из-за несоблюдения международных норм его права были нарушены, и это при том, что внутренние нормы государства не были нарушены. Это касается, например, права на проживание иностранных граждан. Французский закон (Кодекс о прибытии и проживании иностранных граждан и право на убежище) предусматривает определенные лимиты для получения иностранными гражданами вида на жительство. Отныне, даже если процедура получения вида на жительство не предусмотрена законами государства, административный суд может заставить администрацию выдать данный вид на жительство, если истец докажет нарушение своего права на частную и семейную жизнь, гарантированную статьей 8 Конвенции. Эта власть административного суда является следствием того, что Конвенция имеет больший вес для государства, чем закон.

Б. Как уже говорилось, процесс интеграции Конвенции в административное право был длительным и он закончился совсем недавно. Эта длительность- следствие опасений за юридическую систему суверенного государства. Влияние международного права всегда рассматривалось как некий переворот национальных традиций государства.

Мы может выделить пять этапов в истории отношений между французским публичным правом и Конвенцией, которые постепенно привели к полному принятию последней. Первый этап можно назвать «парадоксальным равнодушием», которое не исходило от самого административного судопроизводства. Это связано с тем, что до 1974 года Франция не была частью Конвенции, или, точнее, Конвенция не была ратифицирована. И это при том, что Франция участвовала в редактировании этой Конвенции и что первый из президентов ЕСПЧ был французом (Рене Кассэн, вице-президент Государственного Совета). Второй этап тянулся с 1974 по 1989 год. Особое внимание следует обратить на период с 1981 года, когда была разрешена подача индивидуальной жалобы, до 1989, когда административный суд начинает все чаще применять Конвенцию, при этом не считая ее инструментом, изменяющим ее собственные решения или традиции. Это отношение было ясно показано «комиссаром правительства» Лабетулем, ставшим впоследствии президентом секции судебных процессов Государственного Совета. Он в своих заключениях, касающихся решения «Debout» от 27 октября 1978 года предлагал Государственному Совету, с одной стороны, «избегать всех тех решений, которые которые бы совершенно несоответствовали постановлениям ЕСПЧ», но в то же время «избегать решений, показывающих разрыв с внутренним национальным правом. Отныне интеграция Конвенции осуществилась благодаря статье 55 Конституции, где подчеркивается превосходство международных конвенций над внутренними законами государства.

Полное применение Конвенции начинается с третьего этапа. Речь идет судебном решении 1989 года «Nicolo» , в котором Государственный Совет отказывается от применения так называемой нейтрализующей интерпретации Конституции, регулярно используемой до этого. На этом этапе административный суд применяет Конвенцию в полном соответствии с интерпретацией ЕСПЧ, сделанной практически во всех областях, касающихся административного права: градостроительства, судебных процессов, касающихся иностранных граждан, ответственности госпиталей, налоговых санкций. Сегодня редко встретишь области, не оказавшиеся под влиянием Конвенции. Четвертый этап начинается с 2001 года с решения «Kress» ЕСПЧ, который вынес постановление против присутствия комиссара Правительства[2] в совещательной комнате во время принятия решений. Это решение символически не является самым важным, так как эту тенденцию можно было наблюдать уже в решении «Procola/Luxembourg». Речь идет о фазе процессуального конфликта: постановления ЕСПЧ, касающиеся справедливого судебного разбирательства, были восприняты как дестабилизация национальных юридический традиций, особенно это касается административного права. Этот период длится до 2007 года, когда Конвенция становится частью так называемого юридического пейзажа административного судопроизводства.

1. Какие изменения Конвенция привнесла в ежедневную работу административного суда?

А. В первую очередь сдедует отметить, что вхождение Конвенции в административное право слабо повлияло на работу самой судебной системы в целом. Это может показаться странным, учитывая многочисленные критики в адрес ЕСПЧ и боязнь дестабилизировать нашу юридическую систему. В конечном итоге применять Конвенцию оказалось не так уж и страшно. Тем более, что нам удалось сохранить традиции административного права, такие как право на высказывание общественного докладчика и статус Государственного Совета, являющегося одновременно судебным органом и органом совета Правительства, особенности внутреннего функционирования… Конвенция не повлияла на все это, более того, ЕСПЧ определил эти особенности как качество нашего правосудия.

Необходимо добавить, что административный суд на самом своем высоком уровне не смог сопротивляться влиянию ЕСПЧ, но научился выстраивать с ним настоящий диалог. Поэтому-то нам и удалось, благодаря этому диалогу, сохранить свои традиции, свои корни, свое «самое важное». Идея сохранения «своего самого важного» не означает желание остаться пассивным: административный суд претерпел многочисленные изменения в последние годы. Он продолжает меняться. Но может быть его сила как раз и заключается в приспособлении к особенностям современного общества и в то же время в сохранении части своего прошлого, заключающегося в защите основных прав и всеобщего интереса.

Б. Во-вторых, все эти процедурные и организационные изменения под влиянием Конвенции являются положительными.

Эти детали в контексте данной конференции могут показаться незначительными. Мы уже говорили о замене комиссара на общественного докладчика, о важности непредвзятого отношения судьи, о протекании самого судебного процесса. Но мне кажется, что очень важно обратить внимание на одно из главных изменений, привнесенных Конвенцией и ЕСПЧ во французскую административную систему: истец в судебном процессе занял важнейшее место, чего не наблюдалось раньше.

Исторически французская административная судебная система сложилась из функций, связанных с контролированием государства и администрации. Точнее это административная судебная система появилась в тот момент, когда, суд получил полную независимость от администрации 140 лет назад (в 1872 году). Одной из главнейших ее функций и на сегодняшний день является контроль законности административного акта. То есть главнейшим объектом административного процесса является то, что мы назовем «обращением в суд из-за превышения полномочий». Это обращение в суд направлено не против конкретного человека, а против административного акта, сделанного данным человеком (чиновником). Существование сторон процесса сегодня признано совершенно обычным актом, чего не было еще шестьдесят лет назад.

Эволюция административного судопроизводства связана с принятием во внимание интересов истца, и этот процесс является следствием влияния Конвенции и постановлений ЕСПЧ. Судебное решение «Kress» только начал показывать влияние Конвенции на место истца в судебном процессе, но это было сделано лишь символически. Это решение было направлено против использования названия «комиссар Правительства», которое не соответствовало идее о справедливом судебном разбирательстве. Речь шла о нарушении параграфа 1 статьи 6 Конвенции, так называемом процессуальном конфликте. Важным в решении «Kress » является и тот факт, что коммиссар Правительства присутствовал при принятии судебного решения, то есть истец «так и не покончил с тайнами административного судопроизводства». Это выражение говорит само за себя: ЕСПЧ привнес в административное судопроизводство возможность аргументирования каждой стороной своих позиций, что является вполне законным в демократическом государстве. Все эти изменения способствуют лучшему функционированию юридической системы, при этом не затрагивая ее основы. Даже если дело не только во влиянии Конвенции, следует признать, что она все-таки является двигателем этой эволюции.

• Как Конвенция в целом повлияла на работу самого судьи?

 

Эволюция миссии административного суда под влиянием Конвенции является особым процессом. Признание Конвенции позволило повлиять на традиции, при этом не изменив их радикальным способом и не подставив под сомнение качество самой работы судей. Конвенция оказала влияние на миссии, сделав их важнейшей частью демократической системы. Я говорю о правовом государстве.

А. Важнейшей частью эволюции миссии административного суда является углубление контороля за администрацией.

Еще только в 80-х годах контроль над администрацией быт достаточно ограничен. Его целью было санкционировать только самые серьезные ошибки, так называемые «погрешности в оценке». Очень часто мы это встречаем у административной полиции, у так называемого высшего эшелона власти, в случае, например, депортирования иностранных граждан. Но благодаря влиянию Конвенции, административный суд смог уменьшить власть полиции, в том числе и в области депортирования иностранных граждан. Параллельно с этим процессом контроль пропорциональности, известный административному суду с 1933 года, расширил свои границы. Нужно лишь отметить, что контроль пропорциональности не должен выходить за рамки миссии административного суда и должен способствовать защите основных прав и свобод в правовом государстве.

Б. Вторая динамика эволюции миссии административного суда под влиянием Конвенции связана с углублением контроля, расширением, увеличением власти административного суда над администрацией.

Оставались еще области, полностью находящиеся под влиянием администрации, которые не контролировались административным судом. В таких случаях административный суд не рассматривал иски. К области, неподвластной административному суду, относились правительственные акты, так как считается, что они связаны с политическими, а не административными решениями. Здесь мы находили также меры внутреннего порядка, связанные с особыми ситуациями: школами, тюрьмами, армией. Административный суд предоставлял администрации решать эти вопросы. В середине 1995-х годов административный суд еще не проник в места лишения свободы. Конечно же тюрьмы не были бесправными зонами. Специальные меры, касающиеся тюремного заключения, санкции из-за несоблюдения дисциплины, переводы не контролировались административным судом, но все же считались частью основных прав. С тех пор произошло много важных изменений. Отныне все вышеперечисленные меры контролируются административным судом на предмет нарушения основных прав, тем более, что мы приняли во внимание и присвоили себе требования, предъявляемые Конвенцией. Нужно обратить внимание на слово «присвоить»: это значит, что мы принимаем во внимание решения ЕСПЧ, но мы при этом идем далее, присваивая себе не только постановления ЕСПЧ, но и смысл этого постановления. Таким образом нужно подчеркнуть, что речь не идет о радикальных изменениях административной юридической системы, мы говорим лишь о расширении миссии административного суда.

Одной из главный заслуг Конвенции является то, что она ускорила эволюцию, которая уже происходила, и отвела основным правам, а точнее, правам человека важнейшее место в административном суде. Быть административным судьей, судить администрацию- это значит, с одной стороны, постоянно пытаться найти равновесие между общим интересом, касающимся всех, а не отдельных граждан и, с другой стороны, принимать во внимание защиту инрересов отдельных граждан. Административный суд родился из администрации. Он глубоко изменился и получил полную независимость в конце XIX века, а точнее даже, после Второй Мировой войны, став судом общественных свобод, то есть свобод, находящихся под защитой государства. Благодаря влиянию Конвенции, административный суд стал судом, защищающим основные права, судом прав человека, выполняющим свою миссию для общества. Если быть судьей-это быть картиной, то административный судья- это Джоконда со своей загадочной улыбкой, своим секретом, несущим в хоас некий мир. И в этой картине Конвенция является штрихом кисти мастера. Это именно ему удалось создать такую загадочную улыбку у Моны Лизы.

Перевод: Елена Жербо

 

 

[1] Статья является докладом, прозвучавшим на международной конференции «Преподавание прав человека в России и других европейских государствах» 22 октября 2013 года (Россия, Екатеринбург, Законодательное Собрание Свердловской области), в которой приняли участие 150 специалистов в сфере юриспруденции и образования из 8 стран. Краткий обзор конференции и основные доклады будут опубликованы в Журнале конституционализма и прав человека, начиная с №1, 2014 в рубрике «Национальное измерение Европейской Конвенции». Читателям предлагается доступ к выступлениям в видео и аудио записи на сайте со-организатора конференции http://sutyajnik.ru/cgi-bin/actions.php?action_id=10127 .

[2] Комиссар Правительства (независимый судья, в настоящее время должность называется «публичный докладчик», чтобы не создавалось впечатления, что данное должностное лицо работает на Правительство)  выражает свой юридический анализ дела в течение судебного заседания суда (в 90 % случаев суд следует анализу публичного докладчика). До постановления ЕСПЧ по делу Kress, Комиссар Правительства присутствовал в совещательной комнате вместе с судьями, которые рассматривают дело по существу (но он не принимал участие в голосовании). После дела Kress Комиссар Правительства не имеет больше права присутствовать, когда судьи обсуждают решение.