Общие черты организации местного самоуправления в современной России

Местное самоуправление, согласно Европейской хартии местного самоуправления, составляет одну из основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве, и, по возможности, в конституции страны.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях, как особый, самостоятельный уровень публичной власти.

Публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Федерации (восемьдесят три субъекта РФ) и на власть местного самоуправления (муниципальная власть – более сорока пяти тысяч муниципальных образований).

Конституционное определение местного самоуправления содержится в ст. 130 Конституции РФ, которой установлено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 3 определяет понятие местного самоуправления как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Сравнительный анализ определений местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления, показывает, что в них содержится коренное различие, связанное с основным субъектом осуществления местного самоуправления. Если Конституция РФ в качестве субъекта местного самоуправления закрепила население, то Европейская хартия местного самоуправления в качестве субъекта установила органы местного самоуправления. Это свидетельствует о более демократическом подходе к местному самоуправлению в Российской Федерации, где оно составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и выступает как выражение власти народа, как форма народовластия.

Ключевым принципом в организации этого уровня публичной власти выступает принцип самостоятельности. Его содержание сводится к:

• автономии системы местного самоуправления от государственных и иных публичных структур гражданского общества (общественных объединений, политических партий и др.);
• инициативе и самодеятельности местных жителей в решении вопросов местного значения;
• самообеспечению и самодостаточности в реализации местным самоуправлением и образуемыми им муниципальными органами своих задач.

Законодатель Федеральным законом от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон 2003 года) выделяет пять видов муниципальных образований (поселения: городские и сельские; муниципальный район; городской округ; внутригородское муниципальное образование города федерального значения).

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, закреплено в ст. 12 Конституции России.

То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования это государственная территория, жители муниципального образования являются в основе своей гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления, помимо собственных полномочий, закрепленных Законом 2003 г., могут наделяться специальными законами отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Таким образом, органы местного самоуправления, отражая, с одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и определенное в связи с этим обособление в рамках государственного механизма, а с другой – включенность в процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на основе принципов, характерных для сущности любой государственной власти (обязательность решений для исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представляющей совокупность государственной власти и власти местного самоуправления.

Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, отдельно выделяется при этом владение, пользование и распоряжение му­ниципальной собственностью.

Определение круга общественных отноше­ний, которые подпадают под юрисдикцию местного самоуправления, осуществляется главой третьей Закона 2003 года.

Прежде всего, происходит разделение полномочий муниципальных образований по территориальному принципу: закреплены вопросы местного значения поселения (ст. 14), вопросы местного значения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Отдельно законодатель перечисляет полномочия конкретных органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (представительного органа и др.).

Помимо этого, перечислены права органов местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городского округа.

Органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать эти вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (отдельных государственных полномочий, передаваемым для осуществления органам местного самоуправления органами государственной власти на основании закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

Местное самоуправление осуществляется населением посредством форм непосредственной демократии (местного референдума, муниципальных выборов, сходов граждан, отзыва и др.), а также форм представительной демократии — посредством деятельности органов местного самоуправления. К органам, которые обязательно должны быть образованы в муниципальном образовании закон относит представительный орган, местную администрацию, главу муниципального образования.

Сущностной функциональной характеристикой конституционного определения местного самоуправления является определение его природы и субъекта. Основным субъектом местного самоуправления является население. Суть местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления, лежавшей в основе системы советов народных депутатов в советский период развития российской государственности. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и малых сообществ с региональными и государственными интересами, прежде всего за счет возможности широкого круга форм прямой демократии.

Для осуществления муниципальной власти нормами Закона 2003 года закреплено наибольшее количество форм непосредственного народовластия, с помощью которых население может осуществлять публичную власть этого уровня.

Непосредственная демократия выполняет следующие основные функции: императивную (окончательное решение определенных вопросов); консультативную (выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, должностного лица);             регулятивную (участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета) [1]. Возможна комплексная функция – совмещает две или более основные функции[2]. К вспомогательным функциям отнесем идеологическую, воспитательную, культурную, и т.д.

При осуществлении местного уровня публичной власти в России – местного самоуправления, представлены формы прямой демократии, выполняющие все функции.

Изначально к императивным формам непосредственного народовластия относились выборы и референдум в связи с тем, что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти – народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы непосредственной демократии, с помощью которых можно императивно решать определенные вопросы: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Следующую условную группу форм народовластия — регулятивную, обуславливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением. Эту группу составляют: обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан.

Следующая группа форм народовластия выполняет функцию консультативную, поскольку в законодательстве практически нет механизма учета высказанного таким образом волеизъявления. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждениях, консультативных референдумах.

Анализ механизмов реализации некоторых форм народовластия позволяет выделить комплексные формы непосредственного народовластия, совмещающие несколько функций: например, такая форма осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление, выполняет императивную, регулятивную, консультативную функции; политическая партия в своей работе осуществляет регулятивную и консультативную функции. Кроме этого, они используют для выполнения своих целей и задач непосредственное и представительное правление.

[1] Комарова В.В. Механизм народовластия современной России. М. 2006.

[2] Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М. 2010.