Les grandes lignes de l’auto-administration locale dans la Russie d’aujourd’hui

L’auto-administration locale, conformément à la Charte européenne de l’autonomie locale, est l’un des fondements du système démocratique, dont le principe doit être reconnu dans la loi, et, si possible, dans la Constitution du pays concerné.

La Constitution de la Fédération de Russie prévoit le principe de l’auto-administration locale comme un des éléments essentiels de l’ordre constitutionnel, comme un moyen pour les populations de réaliser de manière indépendante le pouvoir qu’il leur revient dans le cadre des municipalités, en en faisant une forme autonome de pouvoir public.

Le pouvoir public dans la Fédération de Russie se divise en pouvoir public fédéral, en pouvoir public des Sujets de la Fédération (83 Sujets de la Fédération) et en pouvoir de l’auto-administration locale (il revient à plus de 45 000 entités municipales).

La Constitution russe définie le concept d’auto-administration locale à l’article 130, de la manière suivante : « L’auto-administration locale dans la Fédération de Russie garantit aux populations de décider de manière autonome sur les questions d’importance locale ».

A l’article 3, la Charte européenne de l’autonomie locale définit le concept d’autonomie locale comme le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Une analyse comparée des définitions de l’auto-administration locale et de l’autonomie locale, telles que prévues par la Constitution russe et par la Charte européenne, montre qu’il existe entre elles une différence fondamentale tenant à son titulaire. Si la Constitution russe prévoit la population comme titulaire des pouvoirs de l’auto-administration locale, la Charte européenne, pour sa part, attribue aux organes locaux les pouvoirs relatifs à l’autonomie locale. Cela démontre une approche plus démocratique de cette question dans la Constitution russe, qui en fait un des fondements de l’ordre constitutionnel et une forme d’expression de la souveraineté populaire.

Le principe d’autonomie est ici un principe clé de l’organisation de ce niveau de pouvoir public. Son contenu va conduire à :

• l’autonomie du système d’auto-administration locale des structures étatiques et autres structures publiques de la société civile (comme des associations ou des partis politiques) ;
• la prise d’initiative des habitants dans la résolution des questions d’intérêt local ;
• l’autosuffisance pour la réalisation des buts déterminés par les organes locaux eux-mêmes.

Le législateur, par la loi fédérale du 6 octobre 2003 sur les principes généraux de l’auto-administration locale dans la Fédération de Russie, prévoit l’existence de 5 types d’entités municipales : le bourg (de ville ou de campagne), le quartier, l’arrondissement municipal, l’arrondissement municipal dans les villes d’importance fédérale.

Les organes de l’auto-administration locale n’entrent pas dans le système des organes du pouvoir d’Etat prévu par l’article 12 de la Constitution russe. Toutefois, cela ne signifie pas que les organes de l’auto-administration locale sont autonomes de l’Etat et qu’ils s’y opposent. Ce principe ne singifie pas la reconnaissance d’une liberté par rapport à l’Etat, mais d’une liberté à l’intérieur de l’Etat. Cela d’autant plus que l’auto-administration locale se développe sur le fondement et en conformité des lois de l’Etat, avec le soutien et les garanties de l’Etat. Tous les organes d’Etat, les fonctionnaires, les entreprises et entités administratives, les citoyens et leurs groupements sont obligés de respecter les droits de l’auto-administration locale. Il est indispensable de tenir compte du fait que le territoire de l’entité municipale est le territoire de l’Etat, les habitants de ces habitants y sont liés sur le fondement de leur nationalité. Si les affaires locales se règlent de manière autonome, elles le sont dans le cadre de la politique étatique, sur le fondement de la combinaison des intérêts locaux et nationaux. Les organes de l’auto-administration locale, en dehors de leurs compétences propres prévues par la loi de 2003, peuvent également se voir attribuer différentes compétences par des lois spécifiques, ce qui leur donne tout un ensemble de compétences, sans lesquelles ils ne peuvent fonctionner. Mais ils n’ont pas la compétence de leur compétence, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent déterminer eux-mêmes la sphère de leurs compétences. L’exclusion des organes de l’auto-administration locale du système des organes du pouvoir d’Etat ne doit pas s’interpréter comme la perte de leur caratère public, mais comme le reflet d’une division verticale du pouvoir public.

Ainsi, les organes de l’auto-adinistration locale, représentant d’une part et l’auto-administration et l’auto-organisation, sont quelque peu isolés dans la mécanique étatique, d’autre part, ils sont inclus dans le processus de gouvernance, dans la résolution des questions d’importance nationale, et ce sur le fondement de principes caractéristiques pour tout organe public, à savoir le caractère obligatoire de leur décision et la possibilité d’astreinte. Ils sont donc des organes du pouvoir public, représentant tout à la fois le pouvoir d’Etat et le pouvoir de l’auto-administration locale.

Conformément à l’article 130 de la Constitution russe, l’auto-administration locale dans la Fédération de Russie a pour but de garantir à la population la possibilité de résoudre de manière autonome des questions d’importance locale, à l’exception toutefois de ce qui concerne la possession, l’utilisation et la disposition de ce qui ressort de la propriété municipale.

Le chapitre 3 de la Loi de 2003 détermine le domaine de l’auto-administration locale. Il s’agit, tout d’abord, d’une différenciation des compétences des organes municipaux en fonction du principe de territorialité. Autrement dit, il s’agit des questions intéressant les bourgs (art. 14), les quartiers (art. 15) et les arrondissements municipaux (art.16).

La loi énumère de manière autonome les compétences de certains organes spécifiques de l’auto-administration locale, comme les organes représentatifs par exemple.

Par ailleurs, la loi énumère les compétences des organes terrotoriaux (bourg, quartier, arrondissement municipal) qui ne sont pas liées à leur territorialité. Ces organes sont en droit donc, de régler ces toutes questions, mais également de participer à la réalisation de compétences étatiques (quand celles-ci leur sont transmises par les organes du pouvoir d’Etat sur le fondement de la loi), de participer aux questions intéressant d’autres organes de l’auto-administration locale (toujours sur le fondement de la loi et quand la législation fédérale et des Sujets de la fédération ne l’exclue pas expressément). Ces compétences sont financées par les budgets locaux, à l’exception des transferts budgétaires exécutés par les budgets du système budgétaire de la Fédération de Russie et des ressources fiscales obtenues au titre d’actes législatifs spécifiques.

L’auto-administration locale est exercée par la population grâce à des mécanismes de démocratie directe (referendum local, élections municipales, réunions de citoyens, rappel …), mais également grâce à des mécanismes de démocratie représentative, c’est-à-dire par l’intermédiaire des organes de l’auto-administration locale. A ce sujet, la loi prévoit l’instauration obligatoire de certains organes, à savoir un organe représentatif, une administration locale et un dirigeant de la municipalité.

D’un point de vue fonctionnel, la définition constitutionnelle de l’auto-administration locale permet d’en déterminer le sujet principal, à savoir la population, et le but, à savoir la régulation par cette population et sous sa responsabilité des questions d’importance locale.

L’auto-administration locale permet de démocratiser le système de gouvernance, de diminuer le degrès de bureaucratie dans la résolution des questions locales et de renforcer l’effectivité par rapport à un système de gouvernance centralisée, reposant essentiellement sur le fondement des conseils des députés du peuple à l’époque soviétique. Elle permet de mieux faire correspondre les intérêts et les droits des individus et des petits groupes avec les intérêts régionaux et les intérêts de l’Etat, avant tout grâce au large champ des moyens de démocratie directe.

Afin de permettre la réalisation du pouvoir municipal, la loi de 2003 prévoit toute une série de moyens de démocratie directe, grâce auxquels la population peut exécuter le pouvoir public à ce niveau.

Les mécanismes de démocratie directe revêtent les caractères suivant :

• impératif : les décisions prises sur ces questions ont un caractère définitif ;
• consultatif : l’expression et la confrontation de la volonté populaire et de celle des organes par elle constitués ;
• de régulateur : la participation du peuple dans le système de gouvernance sociale, construit sur les principes de la gouvernance représentative et de la souveraineté populaire.[1]

Ces caractères ont évidemment un caractère complexe, non exclusifs les uns des autres et peuvent se cumuler.[2] De manière accessoire, on peut également indiquer le rôle joué en matière d’auto-administration locale par l’idéologie, l’éducation, la culture …

En vue de la réalisation du pouvoir public au niveau local en Russie, l’auto-administration locale comprend des mécanismes de démocratie directe recouvrant ces différents caractères. Dès le départ, le referendum et les élections revêtent évidemment un caractère impératif, puisque justement de cette manière le peuple peut exprimer de manière définitive sa volonté. Mais il faut noter ici l’émergence de nouvelles formes de démocratie directe, à savoir les réunions, le rappel, le vote sur les questions de modification de frontières ou de transformation de la municipalité.

En ce qui concerne le caractère consultatif, concernant les mécanismes par lesquels la population peut influencer le fond de la décision à prendre, il s’agit des requêtes des citoyens, des initiatives juridiques des citoyens, du mandat, des comptes-rendus des députés des organes représentatifs et des élus locaux, de la réunion du conseil des citoyens.

La loi ne prévoit presque pas de mécanismes constultatifs, mais il est possible d’y faire entrer les manifestations et piquets, les consultations publiques, les questionnaires envoyés aux citoyens, les discussions publiques, les referendums consultatifs.

L’analyse de certains mécanismes de souveraineté populaire, ici, permet de mettre en lumière leur caractère complexe. Il s’agit, par exemple, des associations territoriales[3], qui remplissent des fonctions de caractères impératifs, régulateurs et consultatifs) ou encore des partis politiques, dont l’activité a un caractère et régulateur et consultatif. Ces structures recourrent, pour la réalisation de leurs buts, à des moyens et de gouvernance directe et de gouvernance représentative.

[1] Комарова В.В. Механизм народовластия современной России. М. 2006.

[2] Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М. 2010.

[3] Ces associations territoriales sont des groupements de citoyens constitués pour résoudre des questions liées à un quartier, un immeuble, une rue etc. Ce sont des associations à but non lucratif (note du traducteur)