Размышления о территориальной организации Французской республики

История территориальной организации материковой части Французской Республики после 1789 г. дает пищу для размышлений о способах сосуществования государства и внутригосударственных публичных коллективов (образований), имеющих сегодня важное значение для определенных групп населения и территорий.

 

    

Начиная с 2013 г., во Франции вновь была поднята тема об адаптации территориальной организации в материковой части Французской Республики, в частности, 7 декабря 2015 г. был подписан закон о новой территориальной организации Республики (акроним закон « Notre ») [1], затем, в декабре 2015 г., были проведены выборы в региональные советы 13 новых регионов, некоторые из которых были итогом слияния существовавших ранее регионов[2].

Помимо того, что Франция – это не федеративное государство, характеристики материковой части французской территории, а также значимость и размещение населения, проживающего на ней, имеют явные отличия от того, чем они являются для Российской Федерации. Однако, быть может, будет не напрасным делом возвратиться к некоторым размышлениям о французской практике территориальной организации государства, начиная с 1789 г.

 

I –Откуда все началось?

 

Франция имеет значительное культурное наследие в обеспечении равного отношения к территориям и «функциональное раздвоение»

Декрет от 14 декабря 1789 г. об образовании муниципалитетов гласил, что эти муниципалитеты, «будь то городские или сельские поселения, находятся на одной позиции с точки зрения Конституции, потому что они должны представлять естественные сообщества».

Что до декретов от 26 февраля и 4 марта 1789 г. о разделении королевства на 83 департамента и 553 дистрикта «в целях осуществления административной власти», то они исходили из того, что данная «административная власть» осуществлялась посредством одних и тех же структур в каждом департаменте.

То, что французские юристы обычно называют «функциональным раздвоением» заключается в том, что одно и то же лицо одновременно обладает полномочиями и как представитель государства на определенной территории, и как руководитель исполнительного органа юридического лица, отличного от государства, которое образует территориальный коллектив.

Это «функциональное раздвоение» сопровождалось во Франции в 19 веке политическим движением за постепенное отвоевание «местных свобод» после наполеоновской эпохи, в которой применительно к формированию местных административных органов революционный принцип выборов был заменен назначением центральной властью.

Отметим, что это функциональное раздвоение всегда существовало на уровне коммун. Мэр (сначала назначаемый центральной властью, а затем избираемый муниципальным советом начиная с 1880-гг., а в Париже с 1975 г.) и в самом деле является государственным служащим, отвечающим, в частности, за публичную службу регистрации актов гражданского состояния и исполнительный орган юридического лица, каковой является коммуна, отвечающим за исполнение решений ее представительного органа – муниципального совета, избранного всеобщим голосованием.

В равной мере, функциональное раздвоение существует на уровне департаментов, когда последние, начиная с 1830 гг., перестали быть дивизионами национальной территории и также стали территориальными коллективами, обладающими статусом публичного юридического лица и представляемые советами, избираемые всеобщим голосованием, как было закреплено законом от 1871 г. В самом деле, исполнительным органом территориального коллектива до 1982 г. был префект, представляющий правительство и назначаемый его декретом.

Напротив, функционального раздвоения никогда не существовало на уровне региона, который, будучи созданным в 1972 г. в форме публичного учреждения, получил статус территориального коллектива на основании закона от 1982 г. в одну из вех французской политической жизни, когда идея о том, что исполнительный орган территориального коллектива назначался центральной властью, представлялась как форма ничем не обоснованного государственного вмешательства.

Кроме того, в 1982 г. был также изменен порядок контроля за соблюдением законов коммунами и департаментами: префект был лишен права признавать недействительным решение муниципального совета или генерального (с 2015 г. – департаментского, прим. пер.) совета[3], нарушающее законодательство, и может лишь передать его на рассмотрение административного трибунала.

 

В 2003 г. поправки в Конституцию усилили правовую основу территориальной организации Республики

 

Первая писаная Конституция 1791 г., в своей главе II «о делении королевства и гражданском состоянии» гласила в первой статье, что «королевство является единым и неделимым; его территория подразделяется на восемьдесят три департамента, каждый департамент на дистрикты, каждый дистрикт на кантоны» и в своей статье 8, что «французские граждане, в местных отношениях, возникающих из их собраний в городах и в определенных территориальных округах в сельской местности, образуют коммуны. Законодательная власть может устанавливать границы округа каждой коммуны».

Департамент и дистрикт есть не что иное, как округа для служащих, осуществляющих под наблюдением и контролем Короля административные функции, а кантон – округ для мировой юстиции. Только коммуны представлены как подлинные корпуса, состоящие из граждан, связанных социальными отношениями, вытекающими из географии и истории.

В этом отношении, последующие Конституции не содержали значимых изменений до Конституции от 4 ноября 1848 г., усилившей законодательные ориентации, омраченные 1830-гг, и закрепившей в статье 79, что «генеральные советы и муниципальные советы избираются прямым всеобщим голосованием всех граждан, проживающих в департаменте и коммуне. Каждый кантон избирает одного члена генерального совета».

Однако это либеральное положение включено в главу, поименованную «о внутренней администрации», что объясняется заботой об интеграции представителей местных интересов, назначенных всеобщим голосованием, в пирамидальную территориальную администрацию, соответствующим принципу единой и неделимой Республики.

Ни Конституция 1852 г., ни конституционные законы 1875 г. не затрагивают эти вопросы. Однако совпадение политических размышлений на тему о местных свободах, основополагающих законов 1871 г. о департаменте и 1884 г. о коммуне, а также практики, признающих существование публичного юридического лица за департаментом, как и за коммуной, нашло выражение в статье 85 Конституции 1946 г., согласно которой «Французская республика, единая и неделимая, признает существование территориальных коллективов. Эти коллективы являются коммунами и департаментами, заморскими территориями».

Статья 72 Конституции 1958 г. в своей первоначальной редакции предусматривала, что «территориальными коллективами являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы создаются на основании закона». Последнее предложение позволило закону от 2 марта 1982 г. возвести в территориальные коллективы региональные публичные учреждения, созданные законом 1972 г., без необходимости отвечать на вопрос о том, насколько появление еще одного территориального коллектива в материковой части вдобавок к двум уже существующим соответствует конституционным требованиям.

Конституционная реформа 2003 г. пошла еще дальше, закрепив в статье 1 Конституции, что организация Республики является «децентрализованной» — характеристика, содержание которой подробно развивается в статьях 72, 72-1 et 72-2. В частности, для того, чтобы упразднить коммуны, департаменты или регионы, сегодня необходимо либо осуществлять пересмотр Конституции, либо чтобы закон, создающий новый территориальный коллектив, непосредственно указывал, что он учреждается вместо одного или нескольких регионов, указанных в статье 72. Более того, в противоположность ситуации, существующей в других европейских странах, опека (tutelle) одного территориального коллектива над другим запрещена.

 

1. II. В каком направлении было бы желательно двигаться дальше с позиции гражданина?

 

К сохранению принципа, согласно которому территориальная администрация Республики обеспечивается территориальными коллективами и деконцентрированными государственными службами.

 

Указанный принцип «соадминистрирования» был подтвержден статьей 1 закона от 6 февраля 1992 г., сохраняющим свою силу, в которой указано, что такого рода администрирование осуществляется «с соблюдением принципа свободного администрирования территориальными коллективами таким образом, чтобы обеспечить развитие территории, гарантировать местную демократию и содействовать модернизации публичных служб».

Действительное осуществление принципа «соадминистрирования» весьма важен для того, чтобы Франция осталась, как гласит статья 1 Конституции, «неделимой» Республикой и «обеспечить равенство перед законом всех граждан независимо от их расового происхождения или религии». Иными словами, территориальная администрация Республики не может обеспечиваться исключительно территориальными коллективами и их служащими и также опирается на деконцентрированные государственные службы.

Кроме того, до настоящего времени, так и было. Приведем конкретный пример. Регион Бургундия, до своего слияния с регионом Франш-Конте с 1 января 2016 г., насчитывал 1.626 тыс. жителей на территории площадью 31 582 км2, то есть 51 человек на км2. Теперь, по состоянию на 31 декабря 2012 года[4], на условиях полной занятости, на публичной государственной службе (за исключением военных) в Бургундии было 44,717 должностей, а 37,776 должностей было открыто на территориальной публичной службе. В последнем случае, 80 % из них было открыто в коммунах и публичных учреждениях межкоммунального сотрудничества, существовавшие в регионе[5]; на них приходилось около 15 % рабочих мест в четырех департаментах — Кот д’Ор, Ньевр, Сона и Луара и Йонна, из которых состоял регион, и лишь несколько сот должностей было открыто на уровне самого региона[6].

Иными словами, во Франции территориальные коллективы (образования), каковы бы ни были их границы, значимость населения, проживающего в этих границах и аппарат их представительного органа, избранного всеобщим голосованием, юридически не могут претендовать на то, чтобы стать политическими образованиями.

Осталось рассмотреть конкретные вопросы, которые, при необходимости, может поставить применение этого принципа к 13 новым регионам, созданным вместо 21, существовавшего ранее, на которые с 1 января 2016 г. разделена материковая часть французской территории. В частности, равновесие, которое будет установлено в отношениях выборного председателя регионального совета и префекта региона.

Доклад Премьер-министра[7] в Совете министров от 31 июля 2015 г. о последствиях, которые надо учесть к 2018 г. в отношении деконцентрированных государственных служб при проведении в настоящее время реформы территориальных коллективов, в любом случае делает акцент на необходимости не сокращать персонал государственных служб на уровне департамента[8] в пользу региона. Таким образом, подтверждено желание укрепить роль государства в осуществлении политики «шаговой доступности» в сфере образования, развития гражданственности и солидарности.

 

В поисках связанности между осуществлением избирательных прав, обеспечением жизнедеятельности и налогообложением

Административное структурирование французской национальной территории на коммуны и департаменты, завершившись в конце 18 века, остается таким же вот уже почти два столетия. Подтверждение тому – отклонение на референдуме 1969 г. проекта конституционного закона, предложенного правительством генерала де Голля, который, в частности, давал округам региональной деятельности, учрежденным в 1960 г., статус региональных территориальных коллективов. Другое подтверждение – провал политики, проводившейся в начале 1970-гг. по инициированному «сверху» слиянию коммун.

Однако ускорение урбанизации и анализы географов и экономистов со временем привели к волюнтаристскому видению развития территории, основанному на поощрении межкоммунального сотрудничества и развития региональных метрополий, которые могут осуществлять функции их сопровождения.

Конечно же, положение дел значительно изменилось за последние двадцать лет. Так, на 1 января 2014 г., подавляющее большинство французского населения было охвачено публичными учреждениями межкоммунального сотрудничества с собственным налогообложением, а именно 36614 из 36681 коммун, которых насчитывалось во Франции в то время, а некоторые крупные французские города адаптировались к требованиям мировой экономики.

Тем не менее, до сих пор, Франция не положила в действительности конец тому, что привыкли называть «административным тысячелистником». Не входя в излишние подробности, отметим, что, по крайней мере, два вопроса могут вызывать дискуссию.

В первую очередь, 13 регионов, которые существуют с 1 января 2016 г., в том числе те, которые происходят из слияния территорий, у которых не было на деле той же самой «истории»: имеют ли они смысл для жителей, которые избирают их представительные органы? Несомненно, да, если эти регионы наделены собственными, и достаточно значимыми, фискальными полномочиями. Но это еще предстоит сделать.

Во-вторых, можно ли рассчитывать на то, что со временем закон предоставит всем межкоммунальным публичным учреждениям с собственным налогообложением статус территориального коллектива с избранием его представительного органа всеобщим голосованием населения, проживающего в его границах, вместо департаментов или коммун, даже вместо этих обеих категорий территориальных коллективов?

Несомненно, вполне реалистичен такой сценарий, при котором останутся только два уровня территориальных коллективов, которые лучше адаптированы к характеристикам французского общества в его нынешнем состоянии. Однако, пока не ясен адекватный ему политический процесс. Межкоммунальное группирование сегодня не воспринимается как новые «пространства жизнедеятельности» жителей, которые оправдывали бы замену ими коммун. Что касается департамента как территориального коллектива, то он в глазах национальных и местных народных избранников все еще остается условием сохранения «социальной ткани» в небольших и средних поселениях в географических районах вне притяжения больших метрополий, тогда как, скорее всего, определяющее значение для этих территорий имеет как раз действительное присутствие в них государственных служб.

Короче говоря, остается возможным расхождение во взглядах между избранниками, будь то национального или местного уровня, и гражданами по вопросам территориальной организации Республики.

 

 

 

 

[1] См.: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000030985460&categorieLien=id

[2] Эльзас, Шампань-Арденны и Лотарингия; Аквитания, Лимозен и Пуату-Шаранта; Овернь и Рона-Альпы; Бургундия и Франш-Конте; Бретань; Центр-долина Луары; Корсика; Иль-де-Франс; Лангедок-Русильон и Юг-Пиринеи, Норд-Па-де-Кале и Пикардия; Нормадния; земли Луары; Прованс-Альпы-Лузурное побережье

 

[3] Председатель департаментского совета является исполнительным органом департамента. – (note CGFR)

[4] См. доклад, прилагаемый к законопроекту о бюджете на 2015 г., на сайте.fonction-publique.gouv.fr

[5]Прим.: около 2 000 коммун и 100 публичных учреждений межкоммунального сотрудничества

[6] Прим.: с учетом еще 33 723 должностей больничной публичной службы, в этом регионе в отношении гражданской администрации на 1000 жителей приходилось 75 человек по сравнению с 72 по Франции в целом. См.: www.fonction-publique.gouv.fr

[7]См.://vie-publique.fr/chronologie

[8] Эти службы находятся под прямым контролем префекта департамента, за исключением служб, касающихся финансов, национального образования и трудовой инспекции.