Политические выборы во Франции и России: от правового регулирования до политики

23 марта 2015 г. в Школе по праву Университета Оверни состоялся коллоквиум, посвященный организации и проведению политических выборов во Франции и России. Его организаторами выступили Центр им. Мишеля де Л’Опиталь и Ассоциация «Comitas Gentium: France-Russie» («Комитас Гентиум: Франция—Россия»). В научном мероприятии выступили 11 участников. Французская сторона была представлена шестью докладчиками: профессор Анна Левад (Университет Париж-Восток Кретей Валь-де Марн), профессор Пьер Эсплуга (Университет Оверни), профессор Жан Жиккель (Университет Париж-1), Карин Беше-Головко, приглашенный профессор Московского государственного университета, Россия, профессор Шарль-Андре Дюбрей (Университет Оверни) и Мария-Элизабет Бадуэн, доцент Университета Оверни. Российскую сторону представляли четыре представителя университетской жизни (профессор Валентина Комарова, Московская государственная юридическая академия им. Кутафина, Светлана Васильева, доцент Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Москва), профессор Сурен Авакьян (Московский государственный университет), профессор Людмила Тхабисимова (Государственный лингвистический университет, Пятигорск), а также заместитель директора представительства Конституционного суда Российской Федерации в г. Москве Мария Филатова. Все выступления и обсуждения переводились на русский и французский языки.

Чем обусловлен выбор предмета обсуждения?

 

Прежде всего, тем, что в государственной жизни выборы являют собой одновременно и политический, и правовой феномен. Поэтому для надлежащего проведения избирательных действий требуется правовая и административная основа, однако правовое регулирование может быть и в равной мере использовано в целях получения определенного политического «результата». Ведь, как известно, выбор модели избирательной системы предопределяет, можно ли будет с большими или меньшими усилиями сформировать устойчивое про-правительственное большинство.

 

Кроме того, интересоваться выборами означает, в конечном счете, изучать демократию. Ведь на каждом своем этапе (до, во время и после проведения голосования) выборы определяют облик демократии. И если речь идет о политической сфере, если результат, несомненно, носит политический характер, то именно правовому инструментарию принадлежит основополагающая роль.

Далее, эта тема также была выбрана и по той причине, что, будучи классической, она отнюдь не исчерпана. Можно взять хотя бы недавние события во Франции. В самом деле, с приближением департаментский выборов (их первый тур состоялся в воскресенье 22 марта 2015 г., в канун коллоквиума), депутат-экологист Франсуа де Рюги заявил о внесении законопроекта, направленного на введении обязательного участия в голосовании. Им предусматривается штраф в размере 35 евро в случае неучастия. Помимо борьбы с абсентеизмом, на передний план также встает проблема средств, которые могут быть использованы против роста влияния Национального фронта (на последних выборов депутатов Европарламента в мае 2014 г. его список занял первое место, однако в них приняло участие только 42,43 % избирателей). Кроме того, в равной мере напрашивается и вопрос о паритете мужчин и женщин в списках кандидатов (департаментские выборы 22 марта 2015 г., проведенные по новому бинарному способу голосованию, могут служить в качестве иллюстрации).

 

Более того, поднятая проблематика является актуальной и в том смысле, что выборы, безусловно, будучи неотъемлемым компонентом национальной жизни, все больше приобретают международное измерение, в частности, благодаря наличию европейского уровня и роли Европейского суда по правам человека в защите избирательных прав. При этом такая защита может быть источником трений и входить в конфликт с национальным подходом.

 

Наконец, потому что сравнительный подход является весьма поучительным

 

Во Франции, избирательное право складывалось постепенно: в частности, в 1990-2000 гг. в него были включены более строгие деонтологические требования и новые правила, позволяющие лучше регулировать финансирование выборов, а также доступ к средствам массовой информации в период избирательных кампаний. И если ознакомление с правилами стало проще благодаря принятию Избирательного кодекса, то, между тем, различные специфические положения, в зависимости от типа выборов (президентские, парламентские или сенаторские), содержатся в Конституции. Кроме того, во Франции сфера избирательного права обнаруживает определенную сложность из-за того, что многочисленные административные органы вовлечены в надзор за надлежащим проведением избирательных действий, а избирательные споры разбиты между несколькими судебными уровнями.

 

В России, принцип политического плюрализма, со своей стороны, напрямую закреплен Конституцией 1993 г., при этом основания плюралистической системы вводились постепенно, начиная с отмены руководящей роли Коммунистической партии 16 июня 1990 г. Годы правления Путина ознаменовались началом формализации и институционализацией партий с принятием закона о политических партиях в июле 2001 г. Но в результате митингов после проведения парламентских выборов 2011 г., законодательство о политических партиях было вновь обновлено в 2012 г. в целях облегчения регистрации политических партиях. В административном плане, особенность России состоит в наличии Центральной избирательной комиссии, следящей за деятельностью избирательных комиссий, созданных на уровне каждого административного звена Российской Федерации и отвечающих за подготовку и организацию выборов и референдумов. Они также регистрируют кандидатов, обеспечивают контроль за равенством условий участия кандидатов в избирательной кампании, утверждают списки кандидатов и бюллетени для голосования и, помимо этого, осуществляют контроль за избирательными действиями, опубликовывают официальные результаты и отвечают за них в случае оспаривания.

 

Иными словами, дискуссия о правовых механизмах организации выборов во Франции и России позволяет не только выявить специфику каждой из систем, но и то, каким образом в демократическом обществе может обеспечиваться представительность и гарантироваться политический плюрализм.

 

Какие уроки можно извлечь из сравнения Франции и России?

 

Несмотря на различия, связанные с историческим контекстом и демократическим строительством, несмотря на различия в используемой терминологии (поэтому нужно уделять особое внимание точности перевода терминов, используемых во французском и русском языках, чтобы качественно передать содержание понятий), в конечном счете, можно выявить общие конвергентные точки (хотя особенности все же сильно сказываются в административной организации выборов и в их оспаривании).

 

 

• Расширяющееся и возрастающее место права в регулировании политических партий и политической жизни

 

Как подчеркнула профессор Анна Левад, вопрос о статусе политических партий во Франции не может быть изучен вне политического контекста 1980-гг. Различные факторы, существовавшие тогда, привели к созданию его правовой основы в 1980-гг. В самом деле, в это время было много самых разных скандалов, связанных с финансированием политических партий, а затем и личным поведением политиков, и это породило запрос общественности на «образцовость» политического класса. К тому же, эти тем более были «на слуху», что они вписались в атмосферу гипермедиатизации. Соответственно, надо было принять меры правового характера с тем, чтобы восстановить доверие к демократии. С тех пор, начиная с 1988 г., французское законодательство регулирует финансирование политических партий и проведение избирательных кампаний. И если существующая правовая основа в целом либеральна, в частности, в силу того, что Конституция весьма лаконична в вопросе о политических партиях, то существует также и функциональное правовое регулирование. Однако это правовое регулирование в его нынешнем виде вызывает вопросы и наводит на мысль о возможных реформах, которые могут касаться статуса политических партий и повлечь за собой трансформацию французской политической жизни. То же самое можно сказать и о создании контрольных инстанцией из членов, не состоящих в партии, а также об организации праймериз. Для Франции, это – новый феномен, который в итоге выходит за рамки политических партий благодаря появлению Хартии гражданских праймериз. Один из первых уроков, которые можно извлечь из этого, – это, по словам профессор Левад, то, что во Франции состоялся переход от политики к правовому регулированию. И в конечном итоге, стремясь сделать демократию разумной или, в любом случае, излишне регулировать ее, возникает риск появления обратных последствий.

 

С российской стороны, правовое регулирование политических партий осуществляется законом о политических партиях, принятым в 2001 г. В соответствии с ним, каждая партия должна быть зарегистрирована Министерством юстиции. И каждая партия должна в равной мере принять внутренний документ – устав. Поэтому в России есть несколько статусов политических партий: внешний, т.е. государственное правовое регулирование, под которое подпадают политические партии (статус), и внутренний, т.е. акты, конституирующие политическую партию (устав). В России сложности, связанные с регулированием политических партий, обусловлены их непрекращающейся эволюцией. Так, в 2001 г., для создания политической партии требовалось 10.000 членов, в 2004 г. эта цифра была увеличена до 50.000 членов, что привело к сокращению числа зарегистрированных партий до 7, из которых только 4 были представлены в Государственной Думе. Законодатель принял решение смягчить законодательство, снизив это число до 45.000, а затем до 40.000. Протесты оппозиции после парламентских выборов 2011 г. привели к тому, что эта планка была резко понижена до 500 членов. В результате, как отметил профессор Авакьян, Россия столкнулась с новым парадоксом, поскольку сегодня зарегистрировано более 80 партий, а политический пейзаж не стал более понятен избирателям.

 

2) Эволюция правовых правил и их адаптация перед лицом новых вызовов

        

Правовое регулирование выборов во Франции, как и в России, сталкивается с вызовом, связанным с использованием новых информационных технологией. Поэтому все, что касается политической коммуникации вокруг выборов или избирательной пропаганды в Интернете, лишь частично регулируется правом. Отсюда, как отметила профессор Комарова, возникает много проблем и вопросов.

 

Другой вопрос, который в настоящее время находится в центре дискуссии во Франции и в России, касается доступа к выборам так называемых «экстремистских» партий. Первая сложность, прежде всего, вызвана определением – мало понятным – того, что же представляет собой экстремистская партия. Профессору Пьер Эспугла удалось показать, что во Франции доступ к политическим выборам партиям, рассматриваемых в качестве экстремистских, может регулироваться несколькими способами: 1) первый способ, сложный в реализации: запрет, который может быть наложен на основании закона от 10 января 1936 г., запрещающего «опасные» ассоциации; 2) второй способ: использование избирательного законодательства с помощью манипуляции с избирательной системой и пороговой величины для участия во втором туре; 3) регулирование посредством доступа к средствам массовой информации через контроль Высшего совета по аудиовизуальным СМИ; и, наконец, 4) – регулирование с помощью споров и обращения с жалобами к судье по выборам. Светлана Васильева, со своей стороны, обратила внимание на то, что в России два закона могут служить целям регулирования экстремистских партий: федеральный закон о противодействии терроризму от 2006 г. ( в ред.2014 г.) и федеральный закон о противодействии экстремизму от 2002 г. (в ред. 2014 г.). И хотя терроризм и экстремизм не следует смешивать между собой, закон о некоммерческих организациях позволяет ликвидировать, запрещать и приостанавливать деятельность организаций, преследующих цели, характеризуемых законом в качестве экстремистских. Несколько политических партий были запрещены в России на основании судебных решений (например, национал-большевистская партия) или решения Министерства юстиции (например, объединенный рабочий фронт России). В обеих странах, идет поиск баланса между, с одной стороны, защитой публичного порядка и защитой и, с другой стороны, приемлемых ограничений основных прав и свобод индивидуумов.

 

Наконец, напрашивается другой вопрос, имеющий определяющее значение в конфигурации демократических систем: выбор избирательной системы. Профессор Жан Жиккель напомнил о важности этого выбора, ведь выборы есть не что иное, как «осуществление легитимации власти в плюралистическом обществе». Так, во французском случае, выбор избирательной системы в период парламентской Республики все время менялся, в то время как президентская Республика, начиная с 1958 г., характеризуется неизменной приверженностью мажоритарной системе, что является залогом ее стабильности и долгожительства. Профессор Сурен Авакьян, со своей стороны, указал на непостоянство избирательного законодательства в России с 1993 г. В 1993 г. была выбрана смешанная система: 225 депутатов избирались по мажоритарной системе и 225 – по пропорциональной системе. Борис Ельцин предпринял несколько попыток перейти к исключительно мажоритарной системе, но – тщетно. В 2005 г. было принято решение о том, что выборы будут происходить полностью на основе списков партий. И вновь, в 2014 г., избирательный закон был изменен в целях восстановления смешанной системы.

 

 

3) Различия в административной организации и оспаривании результатов выборов

 

Коллоквиум в равной мере позволил обменяться мнениями о существующих различиях в части административной организации и инстанциях, осуществляющих контроль за избирательными действиями. Так, во Франции, хотя выборы и проводятся под эгидой Министерства внутренних дел, на различных стадиях участвуют четыре независимых административных органа: Комиссия по опросам общественного мнения, Высший совет аудиовизуальных СМИ, Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и политического финансирования и, наконец, Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией. Кроме того, избирательные споры распределены между несколькими судьями: административные трибуналы компетентны по спорам из муниципальных выборов, Государственный совет – по спорам из европейских выборов, региональных выборов и выборов ассамблей некоторых территорий с особым статусом (Корсика, Французская Полинезия и т.д.); наконец, Конституционный совет, в свою очередь, следит за правильностью проведения президентских и парламентских выборов, а также референдумов.

 

Со своей стороны, Россия представляет особый случай, поскольку в ней действует Центральная избирательная комиссия, состоящая из 15 членов с четырехлетним сроком полномочий. Она отвечает за организацию и подготовку избирательных действий и контролирует соблюдение избирательных прав. Она также отвечает за координацию работы избирательных комиссий, созданных на уровне субъектов Федерации. Другая особенность, на которую обратила внимание Карин Беше-Головко, – это то, что в России выборы происходят под контролем международных наблюдателей, что ставит вопрос о легитимности такого «наблюдения», который иногда оборачивается «сознательным вмешательством во имя демократии». Наконец, другой вопрос напрашивается все чаще и чаще в России – хотя и не только ей[1] – по поводу контроля, осуществляемого Европейским судом по правам человека за ограничением избирательных прав граждан. Как отметила Мария Филатова, вопрос о праве голоса лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, стал камнем преткновения в отношениях между национальными и международными правопорядками. Весьма широко толкуемое Страсбургским судом, право голоса лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, поставило ребром сложный вопрос о взаимоотношениях между Конституцией и международных договоров, особенно когда дело касается соблюдения национальной Конституции.

 

Помимо специфики, будь то французской или российской, эта научная встреча убедительно показала, что правовые правила в избирательной сфере являются также плодом национальной истории, которая зачастую является весьма сложной. Избирательные правила обладают в высшей степени политическим характером, будь то в Государстве со «старой демократией» или демократией, находящейся в процессе становления. И именно национальным властям должна принадлежать забота об изменении этих правил в целях защиты избирательных прав граждан. Однако делать это нужно постепенно, демократия не складывается за несколько лет. Тем более, что, как убедительно продемонстрировал коллоквиум, излишнее регулирование, излишние правила также могут «удушать» демократию.

 

Качество и насыщенность выступлений не позволили воспроизвести их во всех подробностях. Но они будут опубликованы во Франции и в России, а пока мы размещаем на сайтах Центра им. Мишеля де Л’Опиталь и Ассоциация «Comitas Gentium: France-Russie» записи некоторых выступлений.

 

 

 

 

[1] См. о трениях между Страсбургским судом и Соединенным Королевством по поводу права голоса лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, после постановления Hirst c. Royaume-Uni (n°2) от 6 октября 2005 г.