Правовое значение отсутствия ответа административного органа по законодательству Франции

Всегда ли крылатое выражение “молчание — знак согласия” может быть применимо в административном праве?

В настоящей статье предлагается в исторической ретроспективе рассмотреть эволюцию

правового смысла отсутствия ответа административного органа по французскому праву для того, чтобы иметь возможность определить сферу действия статьи 1 закона от 12 ноября 2013 года, предоставляющей правительству полномочия для упрощения взаимодействия административного органа и граждан[1].

Политико-правовое значение этой статьи, для части, которой законодатель предусмотрел вступление в силу в течение года, а для оставшейся — в течение двух лет после промульгации закона, — в действительности заключалось в том, чтобы установить правило, согласно которому, за исключением случаев, прямо указанных в законе или установленных посредством отсылки на подзаконные акты исполнительных органов, отсутствие ответа администрации в течение двух месяцев на обращение [гражданина] равносильно положительному ответу.

I- В решении от 25 июня 1969 года по делу об охране памятников культуры[2] Конституционный Совет постановил, что “согласно основополагающему принципу нашего права” отсутствие ответа администрации на просьбу о принятии решения приравнивается к отклонению просьбы. Таким образом, он возвёл в ранг общего принципа права решение, изначально закреплённое в законе от 7 июля 1900 года, а затем  в статье первой закона от 7 июня 1956 года  и отражённое в то время в декрете от 11 января  1965 года, принятому по вопросам сроков обжалования судебных актов по  административным спорам.

Следствием принятия этого решения Конституционным Советом было, в силу сложившейся судебной практики, правило о том, что только закон мог предусмотреть случаи, в которых отсутствие ответа будет являться одобрением просьбы. И, таким образом, существовали многочисленные подзаконные акты, устанавливающие, в каких случаях факт злоупотребления мог быть рассмотрен в порядке исключения как обстоятельство, подтверждающее факт превышения полномочий в делах об оспаривании индивидуальных решений, принятых в соответствии с такими подзаконными актами и являющимися, таким образом, источником неупорядоченной практики.

Эта ситуация была ещё сложнее, чем та, что существовала  в рамках действия Конституции 1958 года, по которой административная процедура, ставшая предметом спора или нет, не являлась исчерпывающе описана в статье 34, которой закон устанавливал правила или определял фундаментальные принципы. На основании статьи 37, эта процедура должна быть окончательно урегулирована подзаконным актом, и , как уточняется в этой статье, нормы закона, применяющиеся по этому вопросу до вступления в силу Конституции, могли быть изменены декретом Государственного совета. Поэтому в 1965 году декретом Государственного совета можно было на законных основаниях отменить статью первую Закона от 7 июня 1956 года,  воспроизведя заново содержание этой статьи, то есть полностью сохранить её содержание, как  и пожелал сделать законодатель в 1900 году, чтобы защитить граждан и избежать ситуаций, при которых административный орган смог бы своим молчанием помешать обжалованию в суде решения, принятого с превышением полномочий.

Между тем, поскольку идея о том, что отсутствие ответа административного органа приравнивается к отрицательному ответу не соответствовала духу общих принципов права, направленных в первую очередь на защиту граждан, и в 1970[3] году Государственный Совет в скрытой форме пришёл к выводу о том, что приравнивание отсутствия ответа администрации на ходатайство о принятии органом управления решения к отклонению просьбы выводится исключительно из неписанного общего правила, согласно которому законным образом установить исключения [из общего правила] возможно с помощью принятия подзаконных актов. И если общее правило, вновь сформулированное в декрете от 11 января 1965 года, являлось лишь подразумеваемым решением об отказе, вытекавшим из отсутствия ответа в течение четырёх месяцев, то отдельные документы устанавливали более короткий срок. В частности декрет от 28 апреля 1988 года предусматривал, что если компетентный орган в течение месяца не даёт ответа на ходатайство об истребовании документов, то подразумевается, что просьба отклонена.

Кроме того, решениями Конституционного Совета, затем декретом от 28 ноября 1983 года об отношениях между административными органами и гражданами была установлена своего рода обязанность органа при поступления обращения с вопросом, не относящимся к его компетенции, перенаправить полученное заявление в компетентный орган, (и такая передача считается совершённой в момент подачи гражданином заявления.)

Наконец, период времени, по прошествии которого подразумеваемое решение об отказе считается принятым, не допускает перерыва или приостановления течения срока ни посредством отправления администрацией извещения о задержке, ни под предлогом необходимости запроса справочных данных, ни по другим извинительным основаниям. Иными словами, отсутствие ответа в течение четырёх месяцев (или другого периода времени, указанного в законе) должно безусловно пониматься как отсутствие прямо выраженного положительно ответа в течение этого срока.

II- Как уже было сказано, общее правило, согласно которому отсутствие ответа равносильно отклонению запроса, начиная с 1960 года, является предметом многочисленных исключений, закреплённых в законах или подзаконных актах, и главным образом, существующих в трёх областях: землеустройство и землепользование, в частности молчаливое согласие на строительство и снос сооружений; в сфере контроля занятости — подразумеваемое разрешение на увольнение; в медицинском праве — молчаливое согласие на открытие и дальнейшее развитие частных медицинских клиник.

Срок, по истечении которого считается полученным подразумеваемый положительный ответ, как правило, не был определён и, в зависимости от сферы применения, варьировался от семи дней до нескольких месяцев. Этот срок начинал течь с даты, в которую заявление фактически было доставлено в компетентный орган, при условии, что оно сопровождалось всеми документами, необходимыми в соответствии с законами и подзаконными актами для подтверждения обоснованности требования. В то же время срок в четыре месяца является необходимым для того, чтобы гражданин смог,  сославшись на подразумеваемое решение об отклонении, обжаловать его законность, обратившись к административному судье (институт которых был введён в 1900 году, а через столетие у законодателя появились сомнения в его необходимости).

Закон n°2000-321 от 12 апреля 2000 года о правах граждан, взаимодействующих с административными органами, прежде всего предусмотрел в статье 21 возможность сокращение срока до двух месяцев, оставив право за Государственным Советом  декретом установить другой срок, “если это оправдано сложностью или срочностью процедуры”.

Затем в статьях 22 и 23 законодатель решил одновременно определить сферу применения и уточнить правовой режим решений, подразумевающих положительный ответ:

С одной стороны, это было возможно в случаях, предусмотренных декретом Государственного Совета, устанавливающего, что отсутствие ответа административного органа на заявление в течение двух месяцев, если иной срок  предусмотрен настоящим декретом при условии, что это оправдано сложностью или неотложностью процедуры, означает положительный ответ.

С другой стороны, круг вопросов, по которым Государственный Совет управомочен издавать декреты, ограничен: он не может изменить правовое регулирование положительного подразумеваемого ответа, “если это противоречит международным обязательствам Франции, публичному порядку, нарушает права и свободы человека и гражданина и другие конституционные принципы. Также невозможно установить иной режим положительного подразумеваемого ответа для обращений граждан по вопросам финансового характера иначе как в сфере социального обеспечения.”

Что касается порядка подтверждения подразумеваемого положительного ответа, то закон устанавливает следующее правило: решение органа по ходатайству заинтересованных лиц может быть направлено заявителю в письменной форме, “если это необходимо”, декретом должен быть предусмотрен порядок исполнения мер по обеспечению информацией третьих лиц.

Наконец, закон уточняет, что подразумеваемое положительное решение не может быть отозвано административным органом только по причине незаконности требования и в течение  двухмесячного срока для обжалования отзыва является действительным; срок начинает течь либо с момента начала исполнения мер по обеспечению информацией третьих лиц, если они были приняты, либо с момента принятия решения административным органом, если таковые не приняты, либо в течение всего периода производства по делу, в котором обжалуется принятое решение.

III- Законодатель вновь обратился к вопросу значения отсутствия ответа административного органа в статье первой закона 2013-1005 от 12 ноября 2013 года, наделившей правительство правом упростить процедуру взаимодействия административного органа и граждан.

Содержание этого положения, которое изменило статьи 20, 21 и 22 вышеупомянутого закона от 12 апреля 2000 года следующее:

Установлен принцип “отсутствие ответа административного органа на обращение в течение двух месяцев означает принятие положительного решения” с уточнением, что “список процедур, для которых отсутствие ответа административного органа на обращение означает согласие с требованием, публикуется на официальном сайте Правительства Франции. В списке указан орган, который компетентен в решении данного вопроса, равно как и срок, по прошествии которого согласие считается полученным.”

Тем не менее, в виде исключения из этого принципа, установлено, что отсутствие ответа в течение двух месяцев означает отказ в трёх случаях:

Первая ситуация предполагает наличие четырёх исключений, установленных в самом законе, а именно: требование не направлено на принятие индивидуального решения;  обращение не вписывается в рамки процедуры, установленной законом или подзаконным актом и является по характеру заявлением или жалобой; требование носит финансовый характер и “не относится к сфере социального обеспечения и иным случаям, установленным в декрете”; обращение затрагивает сферу отношений между административными органами и государственными служащими.

Вторая ситуация включает “случаи, определённые декретом Государственного совета, в которых подразумеваемое согласие не совместимо с международными обязательствами  и обязательствами, обусловленными членством в Европейском Союзе, защитой национальной безопасности, защитой прав и свобод человека и гражданина и других конституционных принципов, защитой публичного порядка”.

Третий случай возникает в результате наделения полномочиями органов исполнительной власти, посредством принятия декрета Государственного совета и Совета министров, по исключению для некоторых решений возможности применения принципа, согласно которому отсутствие ответа административного органа в течение двух месяцев равносильно положительному решению; полномочия должны использоваться, “принимая во внимание сферу, в которой принимается решение или для осуществления надлежащего управления”.

Кроме того, закон повторяет правило, уже установленное законом 2000 года, согласно которому “если срочность или сложность процедуры обоснована”, декретом Государственного совета вместо двух месяцев можно установить иной срок, чем [предусмотрено] по общему правилу, как для подразумеваемых решений об отказе, так и для подразумеваемых положительных решений, а также норму, согласно которой подразумеваемое положительное решение может быть подтверждено выдачей письменного положительного решения по просьбе заинтересованных лиц.

Наконец, в статье первой закона от 2013 года законодатель пытается уточнить положения закона 2000 года в отношении двух главных проблем.

Первая касается условия принятия положительного подразумеваемого решения. Закон 2000 года уже предписывал, что срок, по истечении которого возможно вмешательство в отношении подразумеваемого положительного решения, начинает течь с момента принятия заявления к рассмотрению  компетентным органом, подтвердившим получение обращения. Закон 2013 года добавляет: “Если этот орган информирует заявителя о том, что он не сообщил все необходимые сведения или не предоставил документы, требующиеся в соответствии с действующим законодательством, срок начинает течь с момента предоставления этой информации или документов”.

Вторая проблема касается процедуры опубликования подразумеваемых положительных решений в случаях, когда согласие административного органа по вопросу, предусматривающему вынесение решения в ускоренном порядке на просьбу о разрешении  [совершения определённых действий] должно быть обнародовано, потому что оно затрагивает права и интересы третьих лиц, что, например, происходит при получении разрешения на строительство. Решение, предлагаемое в законе, следующее: “обращение публикуется силами административного органа, при необходимости в электронном виде с указанием даты, в которую оно считается принятым, если решение не оспаривается”.

В законе также сказано, что условия применения этого положения уточнены декретом Государственного совета.

Дата вступления в силу всех рассмотренных выше изменений, внесённых в статьи  20,21 и 22 закона от 12 апреля 200 года посредством принятия статьи первой закона от 12 ноября 2013 года, урегулирована в этой же статье следующим образом:

Через год после промульгации, то есть 12 ноября 2014 года, его положения применимы в отношении актов, созданных в рамках компетенции органов государственного управления или государственных учреждений, а через два года после промульгации, то есть 12 ноября 2015 года, к актам административно-территориальных образований и их  учреждений, равно как и в отношении актов органов социального обеспечения и других  органами, ответственными за оказание государственных услуг.

Для этого Правительство наделено полномочиями по изменению положения, установленного законом, посредством принятия постановления в течение двенадцатимесячного срока, начинающего течь с момента промульгации закона; предусмотрено, что в случае отсутствия ответа административного органа в течение срока, который он определил, просьба считается молчаливо отклонённой, проект закона об одобрении постановления должен быть подан в Парламент в течение трех месяцев с момента публикации постановления.

IV- Как оценено значение отсутствие ответа административного органа в статье первой закона от 12 ноября 2013 года? Содержание статьи вызывает пять нижеуказанных соображений.

Во-первых, вряд ли возможно отныне определить в средне- и долгосрочной перспективе, станет ли эта статья переломным моментом в “упрощении” процедуры обращения граждан в различные административные органы, тем более что другие четыре статьи этого закона, имеющие такую же политическую цель, наделяют правительство правом принятия постановлений, в частности, в сфере взаимодействия с административными органами с помощью электронной почты и шифрования документов.

Во-вторых, если посмотреть внимательно, законодатель образца 2013 года более осторожен, в юридическом плане, чем законодатель 2000 г., в определении места, отведенного подразумеваемому положительному решению. Действительно, закон 2013 г. положил конец общей отсылке к декрету Государственного Совета — пусть даже принятому в рамках закона — для определения этого места, поскольку он прямо исключает любую возможность подразумеваемого положительного решения в случаях, предусмотренных выше, и лишь после этого предусматривает возможность установления других исключений в предусмотренных случаях в декретах Государственного совета, и, более того, возможность установления в декретах Государственного Совета и Совета министров других исключений, «с учетом предмета решения или в целях надлежащего управления». Эта осторожность, без сомнения, является результатом правового осмысления этого вопроса, развивавшегося начиная от редакции закона 2000 года.

В-третьих, справедливо то, что, несмотря на политический подтекст, присутствующий в первом предложении статьи 21, вносящей поправки в закон от 2000 года:» отсутствие ответа административного органа на обращение в течение двух месяцев равносильно принятию положительного решения»,  её системное толкование в связи со статьёй первой закона от 12 ноября 2013 совершило небольшую революцию в вопросе действующего порядка работы государственного механизма.

Исполнительная власть более не определяет, как это было по закону от 2000 года,  ни темп работы, ни сферу управления, ни порядок управления, что сделано для перехода от системы принятия подразумеваемых решений об отказе к системе принятия подразумеваемого положительного решения.

Деятельность органов исполнительной власти регулируется до даты вступления в силу статьи первой, установленной законодателем как 12 ноября 2014 года для актов, относящихся к компетенции органов государственного управления или государственных учреждений, и 12 ноября 2015 года в отношении актов административно-территориальных образований и их  учреждений, равно как и в отношении актов органов социального обеспечения и других органов, ответственных за оказание государственных услуг, с помощью декретов, определяющих, в каких случаях ситуации отсутствия ответа административного органа на обращение в течение двух месяцев, не урегулированные в самом законе, означают отрицательное решение, невзирая на появление нового правила.

Во всех министерствах началась огромная работа по учёту процедур, которые подлежат или не подлежат действию правила «молчание значит согласие». В обзоре указано, что в послании от 13 августа Премьер-министр обратился к Государственному Совету с вопросом о применении этого правила, что было одобрено на пленарном заседании Государственного совета 30 января 2014 года, собравшемся с целью направления государственных органов и административно-территориальных образований в работе по выявлению исключений из общего правила; для этого было решено объяснить как можно точнее критерии, позволяющие их (исключения) определить и разграничить по категориям решения административных органов, » чтобы обеспечить наибольший простор для [разворачивания] реформы, нацеленной на ускорение срока ответа административных органов с целью облегчения административной процедуры для граждан и организаций”.

Согласно заявлению госсекретаря, ответственного за проведение реформы в июле 2014[4] года, за несколько месяцев было рассмотрено 3000 административных процедур и  1200 из них были признаны подпадающими под правило о том, что отсутствие ответа в течение двух месяцев означает одобрение заявления. Несмотря на это, в конечном счёте, редакция декретов Государственного совета, определявших исключения из нового принципа и исчислявшихся огромным числом случаев на первом этапе вступления в силу закона, требовала особого участия административных органов и административных образований Государственного совета, для того чтобы эти декреты были опубликованы в Официальной газете до вступления в силу закона от 12 ноября 2013 года.

Публикация всех этих указов, после 12 ноября 2014 года или с 12 ноября 2015 года соответственно в зависимости от требований действующего законодательства, отвечает требованиям о ясности и правовой стабильности, являющихся значимыми как для самих административных органов, так и для граждан.

Кроме того, на практике требование по опубликованию на сайте правительства списка процедур, для которых отсутствие ответа на обращение означает согласие, является необходимым предварительным условием исполнения обязанности, установленной законом; в этом списке должен быть указан орган, компетентный в решении вопроса, а также срок, в течение которого согласие считается полученным[5].

В-четвёртых, начатый процесс реформирования не исключает и, конечно, не может исключить априори правовую неопределённость. Например, что насчёт опубликованного в интернете списка процедур, для которых отсутствие ответа означает согласие? Является ли он исключительно инструментом информирования общественности или при необходимости юридически обязывает граждан, или административные органы? Не исключен риск судебных разбирательств в случае, когда процедура, по мнению административного органа, могла бы на законном основании подлежать изменению декретом Государственного совета, который был бы “забыт” до вступления в силу закона.

Наконец, в-пятых, законом от 2013 года подтверждено, что решение вопроса о правовой квалификации отсутствия ответа администрации требует применения комплексных методов анализа и правоприменения.

Исторический опыт показал, что в независимости от того, какое правило  подлежит применению, подразумевает ли отсутствие ответа отказ или же согласие, невозможно, действуя разумно в целях осуществления надлежащего управления, избежать исключений.

Между тем по окончании проблем, связанных с переходным состоянием, которое вызвано изменениями в законодательстве, настоящий вопрос будет заключаться следующем: является ли перенесение законом в сферу управления выражения “молчание — знак согласия” если не буквально близким по смыслу, то хотя бы по существу способствующим возвращению гражданам веры в эффективность и целесообразность работы государственных органов и само государственное управление.

Предложенный обзор заслуживает внимания и со сравнительно-правовой точки зрения.

[1]     Закон n° 2013-1005,опубликованный в Официальной газете Французской Республики n°0263 от 13 ноября 2013 года, с. 18407

[2] Сборник решений Конституционного Совета, с. 27. Журнал “Actualité juridique“, 1969, c. 563.

[3] Постановление Ассамблеи Конституционного Совета от  27 февраля 1970 года, по делу комунны Боза, // Сборник решений Конституционного Совета, c. 139. Журнал “Actualité juridique“,1970, c. 225.

[4] Информация взята из статьи Ксавье Сиданера “Правило об отсутствии ответа может наделать шуму”, acteurspublics.com

[5] На основании информации, размещённой на сайте service-public.fr,  по вопросу о том, когда список будет размещён, администратор сайта сообщил 16 октября 2014 года, что «этот список будет размещен на сайте, как она нам будет передан” (заявлено, что это произойдет  в начале ноября)»