«Новое» в российском законодательстве о местном самоуправлении

Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется институциональными изменениями. Очередной этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации ознаменован последовательным принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 136-ФЗ) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] и Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» [2] (далее – Закон № 485-ФЗ).

Изменения, произошедшие в законодательном регулировании организации местного самоуправления, могут быть разделены на несколько направлений.

1. Пределы участия органов государственной власти в определении организации системы местного самоуправления. Введен институт перераспределения полномочий. Теперь законом субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). Указанная норма направлена на исключение неоправданно частого перераспределения полномочий.

При этом следует отметить, что установлен перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут быть переданы субъектам Российской Федерации. К ним относятся полномочия в сфере управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; осуществления охраны общественного порядка; установления структуры органов местного самоуправления; изменения границ территории муниципального образования; принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; а также полномочия, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Принятые законы субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере можно поделить на две категории. Во-первых, в двадцати пяти субъектах Российской Федерации действуют законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъектов Российской Федерации[3]. Во-вторых, в ряде субъектов приняты законы, вносящие изменения в законы субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления.[4] Приняты также законы, закрепляющие вопросы местного значения за сельскими поселениями[5].

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет классифицировать перераспределяемые полномочия по следующим основаниям.

1. В зависимости от вида муниципального образования.

— перераспределение касается любого типа муниципального образования;

— перераспределение касается отдельных типов муниципальных образований;

— перераспределение касается исключительного одного типа муниципального образования, например, городской округ (город)[6].

2. Срок осуществления перераспределяемых полномочий

-полномочия перераспределяются на неограниченный срок[7];

— полномочия перераспределяются на определенный срок (пять, десять лет).[8]

3. Вид перераспределяемого полномочия.

— полномочия, касающиеся правил землепользования и застройки поселений, распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия в сфере градостроительной деятельности, полномочия по организации утилизации бытовых и промышленных отходов; организации переработки бытовых и промышленных отходов[9];

-широкий круг полномочий, например, в Ненецком автономном округе[10], Московской области.

Интересно отметить, что осуществляется передача полномочий, содержание которых составляют исконно вопросы местного значения, например, полномочие по присвоению адресов объектам адресации, изменению, аннулированию адресов, присвоению наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах городского поселения, изменению, аннулированию таких наименований, размещению информации в государственном адресном реестре[11].

С местного уровня на региональный были переданы такие полномочия как утверждение схем территориального планирования муниципальных районов Ульяновской области, генеральных планов поселений и городских округов; утверждение правил землепользования и застройки; принятие решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении таких разрешений и другие[12].

В результате принятых законов на уровень субъектов Российской Федерации переданы полномочия по решению вопросов местного значения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, утилизации и переработки бытовых и промышленных доходов, организации транспортного обслуживания, лесного контроля, территориального планирования и др. Все эти вопросы относятся к вопросам местного значения, то есть тем, которые по определению должны решаться на местном уровне и составлять основу местного самоуправления с учетом мнения граждан[13].

2. Компетенция муниципальных образований.

Закон № 136-ФЗ определил новый подход к закреплению вопросов местного значения за сельскими поселениями. Теперь вопросы местного значения различны у сельских и городских поселений. Законодатель исходил из реальной возможности реализации вопросов местного значения, в результате осталось 13 вопросов местного значения, вместо 44. Однако есть оговорка, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14 Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

Воспользовавшись данным правом, в субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы.

Так, Законом Белгородской области от 6 октября 2014 года № 304 к вопросам местного значения сельских поселений в Белгородской области наряду с вопросами местного значения, определенными Законом № 131-ФЗ, относятся также: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования); осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения и др.[14] Подобная практика имеется также в Вологодской области[15], Ярославской области[16], Тюменской области[17] и т.д.

В обозначенных выше законах не регламентирован вопрос финансирования реализации передаваемых вопросов местного значения. Законодатель, возлагая осуществление указанных вопросов на сельские поселения, переводит их в категорию обязательных к исполнению на соответствующем уровне и за счет средств бюджета сельского поселений. Однако следует учитывать, что вопросы местного значения сельских поселений, оказавшиеся за рамками тринадцати, решаются на уровне муниципального района, и большая часть налоговых и неналоговых поступлений в муниципальный бюджет также передана на уровень муниципального района без учета фактического перераспределения вопросов местного значения.

3. Территориальная организация местного самоуправления.

В Законе № 131-ФЗ закреплена двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления.

До принятия Закона № 136-ФЗ в Российской Федерации действовали следующие типы муниципальных образований – сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Закон № 136-ФЗ вводит новые типы муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Городской округ с внутригородским делением создается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов разграничиваются законами субъектов Российской Федерации и уставом городского округа в соответствии с Законом № 131-ФЗ исходя из необходимости обеспечения функционирования и развития единой системы городского хозяйства.

4. Порядок формирования органов местного самоуправления.

Принципиальной новеллой в законодательстве о местном самоуправлении является положение, в соответствии с которым порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ). До вступления в силу Закона № 136-ФЗ указанный порядок определялся в соответствии с уставом муниципального образования.

К числу обязательных в структуре органов местного самоуправления отнесены — представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация.

Законодательство предусматривает многовариантность наделения полномочий главы муниципального образования и формирования представительного органа местного самоуправления. В Законе № 131-ФЗ установлены рамочные модели, из числа которых субъект Российской Федерации вправе выбирать наиболее оптимальный для себя. Увеличение числа моделей формирования представительных органов и способов наделения полномочиями глав муниципальных образований направлено на конкретизацию требований к организации и осуществлению местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, учитывающие исторические и иные местные традиции и особенности отдельной территории.

Представительный орган городского округа с внутригородским делением формируется из состава представительных органов внутригородских районов, либо избирается на муниципальных выборах. Так, глава муниципального образования может избираться на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В субъектах Российской Федерации приняты законы, в соответствии с которыми, например, глава городского округа избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию[18], либо глава городского округа, муниципального района избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию[19].

Глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением. При этом норма представительства депутатов внутригородского района во впервые формируемом представительном органе соответствующего городского округа определяется законом субъекта Российской Федерации.

[1] Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета. № 121. 30.05.2014.

[2] Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // Российская газета. № 299. 31.12.2014.

[3]См., например: Закон НАО от 19.09.2014 № 95-ОЗ (ред. от 19.12.2014) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа»; Закон Ярославской области от 26.12.2014 № 92-з «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области»; Закон Ульяновской области от 18.12.2014 № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области»; Закон Тульской области от 20.11.2014 № 2218-ЗТО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Тула и органами государственной власти Тульской области» и др.

[4] См., например: Закон Чувашской Республики от 25.09.2014 № 45 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»; Закон Белгородской области от 06.10.2014 № 304 «О внесении изменений в закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» и др.

[5] См., например: Закон Тверской области от 19.11.2014 № 92-ЗО (ред. от 01.04.2015) «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Тверской области»; Закон Вологодской области от 13.11.2014 № 3474-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений».

[6] Закон Воронежской области от 30.12.2014 N 217-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области».

[7] Закон Ульяновской области от 18.12.2014 № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области».

[8] Закон Иркутской области от 18.12.2014 N 162-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством»

[9] Закон ЯО от 26.12.2014 № 92-з «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области и органами государственной власти Ярославской области».

[10] Закон НАО от 19.09.2014 № 95-ОЗ (ред. от 19.12.2014) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа».

[11] Закон Московской области от 24.07.2014 № 106/2014-ОЗ (ред. от 30.12.2014) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области».

[12] Закон Ульяновской области от 18.12.2014 № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области».

[13] Информационный бюллетень местного самоуправления. 09.06.2015. № 20 (322).

[14] Закон Белгородской области от 06.10.2014 № 304 «О внесении изменений в закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 25.09.2014).

[15] Закон Вологодской области от 13 ноября 2014 года № 3474-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений».

[16] Закон Ярославской области от 30.06.2014 № 36-з (ред. от 16.10.2014) «О вопросах местного значения сельских поселений на территории Ярославской области».

[17] Закон Тюменской области от 26.12.2014 N 124 «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Тюменской области».

[18] См., например: Закон Республики Карелия от 30.09.2014 N 1835-ЗРК (ред. от 25.07.2016) «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия» // Собрание законодательства РК. № 9. Сентябрь. 2014. Ст. 1558; Закон Республики Калмыкия от 18.11.2014 № 85-V-З

«О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Республики Калмыкия и порядке формирования представительных органов муниципальных районов, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Республики Калмыкия».

[19] Закон Республики Хакасия от 03.07.2014 № 60-ЗРХ «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Республики Хакасия и избрания глав муниципальных образований Республики Хакасия» // «Хакасия». № 130. 12.07.2014.