Les «nouveautés» dans la législation russe sur l’auto-administration locale

L’auto-administration locale dans la Fédération de Russie connaît actuellement des changements institutionnels. Il s’agit d’une nouvelle étape avec l’adoption de la Loi fédérale n° 136-FZ du 27 mai 2014 « Sur l’introduction de changements dans l’article 26.3 de la Loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation des organes législatifs (ou représentatifs) et exécutifs de l’État dans les sujets[1] de la Fédération de Russie” (ci-après Loi n°136-FZ) et de la Loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation de l’administration locale en Fédération de Russie”[2], et de la Loi fédérale n° 485-FZ du 29 décembre 2014 « Sur l’introduction de changements dans certains actes législatifs de la Fédération de Russie en matière de répartition des compétences entre les organes de l’auto-administration locale et de l’État d’un sujet de la Fédération de Russie » [3] (ci-après Loi n° 485-FZ).

 

Les changements survenus dans la législation concernant l’organisation de l’auto-administration locale peuvent être classés de la manière suivante.

 

1. Limites de la participation des organes de l’État dans la définition de l’organisation du système d’auto-administration locale.

 

A été introduit le principe de la redistribution des compétences. Désormais, conformément à la loi d’un sujet de la Fédération de Russie il peut être procédé en son sein à une redistribution des compétences entre les organes de l’auto-administration locale et de l’État. Une telle redistribution des compétences est envisagée pour un délai au moins supérieur à celui des compétences de l’organe législatif (ou représentatif) de l’État dans un sujet de la Fédération de Russie (point 6.1, article 26.3 de la Loi fédérale n° 184-FZ du 6 octobre 1999 « Sur les principes généraux de l’organisation des organes législatifs (ou représentatifs) et exécutifs de l’État dans les sujets de la Fédération de Russie » (ci-après la Loi n° 184-FZ). La norme indiquée vise à éviter toute répétition injustifiée des redistributions de compétences.

 

Il convient d’ailleurs de noter qu’a été établie une liste des compétences des organes de l’auto-administration locale qui ne peuvent pas être transmises aux sujets de la Fédération de Russie. Il s’agit de celles qui relèvent des domaines de la gestion des biens municipaux, du calcul, de la validation et de l’exécution du budget local, des services du maintien de l’ordre, de la mise en place de la structure des organes d’administration locale, de la modification des limites du territoire d’une entité municipale, de l’adoption de statuts d’une entité municipale et de l’introduction dans ces statuts de changements et de compléments, de l’émission d’actes juridiques municipaux, de la définition des éléments de symbolique d’une entité municipale, de la mise en place d’outils de publication des actes juridiques municipaux, de l’établissement de liens internationaux et de commerce extérieur en conformité avec les lois fédérales ; ainsi que des compétences exclusives relatives à l’organe représentatif d’une entité municipale.

 

Les lois des sujets de la Fédération de Russie qui sont adoptées dans le domaine en question peuvent être classées en deux catégories. Premièrement, des lois sur la redistribution des compétences entre les organes de l’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans les sujets de la Fédération de Russie[4] sont en vigueur dans vingt-cinq d’entre ces derniers. Deuxièmement, dans un certain nombre de sujets sont adoptées des lois qui modifient les lois de la Fédération de Russie sur l’organisation de l’auto-administration locale[5]. De même, ont été adoptées des lois attribuant les questions d’ordre local aux localités rurales[6].

 

L’analyse de la législation des sujets de la Fédération de Russie permet de classer les compétences redistribuées selon les caractéristiques suivantes.

1. En fonction du type d’entité municipale.

– redistribution concernant tout type d’entité municipale ;

– redistribution concernant certains types d’entités municipales ;

– redistribution ne concernant qu’un seul type d’entité municipale, par exemple un arrondissement urbain[7].

2. Durée d’exercice des compétences redistribuées

– compétences redistribuées pour une durée indéterminée[8] ;

– compétences redistribuées pour une durée déterminée (cinq ans, dix ans)[9].

3. Type de compétences redistribuées.

– Les compétences concernant les règles d’exploitation du sol et d’aménagement de lotissements, la mise à disposition de terrains dont la propriété de l’État n’est pas délimitée, les compétences dans le domaine de l’aménagement urbain et en matière d’organisation du recyclage des déchets ménagers et industriels, ainsi que l’organisation de leur traitement[10] ;

– un nombre étendu de compétences, par exemple, dans le district autonome des Nenets[11] ou la Région de Moscou.

 

À noter que s’opère une transmission des compétences relevant traditionnellement des responsabilités de niveau local, par exemple les compétences relatives à l’attribution d’adresses à des sites, à leur modification ou annulation, l’attribution de désignation à des composantes des voies de circulation routière (à l’exception des routes fédérales, régionales ou intermunicipales, ou locales au niveau des municipalités), les désignations des éléments de structure plan dans les limites d’une agglomération et leurs changements ou annulations, et l’inscription des informations dans le registre d’État des adresses[12].

 

Du niveau local au niveau régional ont été transmises des compétences telles que la validation des schémas de planification territoriale des districts municipaux de la région d’Oulianovsk, des plans généraux des localités et des arrondissements urbains, la validation des règles d’exploitation foncière et de construction, la prise de décisions sur la délivrance d’autorisations pour un type autorisé convenu d’exploitation d’un terrain ou d’un site faisant l’objet de travaux importants ou bien sur le refus d’en délivrer, etc. [13]

 

À la suite des lois adoptées au niveau des sujets de la Fédération de Russie ont été transférées des compétences sensées régler des questions d’ordre local dans le domaine de l’organisation de services de pompes funèbres et d’entretien des lieux d’inhumation, de recyclage et de traitement des déchets ménagers et industriels, d’organisation des services de transport, de contrôle des forêts, d’aménagement du territoire, etc. Toutes ces questions sont d’ordre local, c’est-à-dire qu’elles doivent par définition être réglées au niveau local et constituer la base de l’administration locale avec prise en compte de l’avis de la population[14].

 

2. Les compétences des entités municipales.

 

La loi n° 136-FZ stipule une nouvelle approche en matière d’attribution des responsabilités de niveau local aux localités rurales. Désormais, les responsabilités de niveau local sont distinctes entres les localités rurales et les localités urbaines. Le législateur est parti du principe des possibilités réelles de mise en œuvre des responsabilités de niveau local, qui ne sont donc plus, par conséquent, que 13, contre 44 précédemment. À la réserve près qu’en vertu des lois d’un sujet de la Fédération de Russie et les statuts adoptés en conformité avec elles au niveau d’un district municipal et des statuts des localités rurales, ces dernières peuvent se voir attribuer également d’autres responsabilités parmi celles qui relèvent du niveau local des localités urbaines (partie 3, article 14 de la Loi n° 131-FZ du 6 octobre 2003 « Sur les principes généraux d’organisation de l’auto-administration locale dans la Fédération de Russie » (ci-après Loi n° 131-FZ).

 

Sur la base de ce droit, des lois en ce sens ont été adoptées dans les sujets de la Fédération de Russie.

 

Ainsi, en vertu de la Loi de la Région de Belgorod n° 304 du 6 octobre 2014 les points suivants figurent parmi les responsabilités de niveau local des localités rurales dans cette région, au même titre que les responsabilités de niveau local définies dans la Loi n° 131-FZ : participation à la prévention du terrorisme et de l’extrémisme, ainsi que mesures prises pour minimiser et remédier aux conséquences de manifestations de terrorisme et d’extrémisme dans les limites de la localité, mise en place de conditions encourageant l’entente interethnique et interconfessionnelle, le maintien et le développement des langues et cultures des peuples de la Fédération de Russie vivant sur le territoire de la localité, l’adaptation sociale et culturelle des immigrés, la prévention des conflits interethniques, participation à la prise de mesures visant à prévenir et remédier aux conséquences des situations d’urgence dans les limites de la localité, sauvegarde, exploitation et accès aux biens relevant de l’héritage culturel (monuments historiques et culturels) et de la propriété de la localité, protection des biens relevant de l’héritage culturel (monuments historiques et culturels) de signification locale ou municipale situés sur le territoire de la localité, mise en place de conditions permettant les loisirs collectifs des habitants de la localité et l’organisation de leur aménagement avec accès libre aux sites aquatiques d’usage général et aux terrains côtiers associés, organisation de la collecte et de la récupération des ordures et déchets ménagers, organisation des services de pompes funèbres et entretien des lieux d’inhumation, mise en place de mesures de sécurité pour les personnes sur les sites aquatiques, protection de leur vie et de leur santé, mise en œuvre dans les limites établies par la législation aquatique de la Fédération de Russie des compétences du propriétaire des sites aquatiques, information auprès de la population sur les limites de leur usage), mise en œuvre des mesures de lutte contre la corruption dans les limites de la localité[15]. Cette pratique est observée également dans les régions de Vologda[16], de Iaroslavl[17], de Tioumen[18], etc.

 

Les lois mentionnées plus haut ne règlementent pas la question du financement de l’exécution des responsabilités de niveau local transférées. Le législateur, en imposant aux localités rurales la mise en œuvre des responsabilités indiquées, place ces dernières dans la catégorie des obligations d’exécution au niveau correspondant et aux frais du budget des localités rurales. Il convient cependant de noter que les responsabilités de niveau local des localités rurales situées hors du cadre des treize indiquées sont mises en œuvre au niveau de l’arrondissement municipal et qu’une grande part des recettes fiscales et non-fiscales dans le budget municipal est également transmise au niveau de l’arrondissement municipal sans prise en compte de la redistribution réelle des responsabilités de niveau local.

 

 

3. Organisation territoriale de l’auto-administration locale.

 

La Loi n° 131-FZ définit un système d’organisation territoriale de l’administration locale à deux niveaux.

 

Jusqu’à l’adoption de la Loi n° 136-FZ en Fédération de Russie existaient les types d’entités municipales suivants : localités rurales et urbaines, quartiers municipaux, arrondissements urbains, territoire interne à une ville de signification fédérale.

 

La Loi n° 136-FZ introduit de nouveaux types d’entités municipales : l’arrondissement urbain à subdivision interne et le quartier interne à la ville. L’arrondissement urbain à subdivision interne est créé en conformité avec la loi du sujet de la Fédération de Russie. Les critères de partage des arrondissements urbains à subdivision interne en quartiers internes à la ville sont fixés par les lois du sujet de la Fédération de Russie et les statuts de l’arrondissement urbain à subdivision interne. Les responsabilités de niveau local, les sources de recettes des budgets locaux, la composition du patrimoine municipal de l’arrondissement urbain à subdivision interne et des quartiers internes à la ville sont délimités par les lois des sujets de la Fédération de Russie et les statuts de l’arrondissement urbain en conformité avec la Loi n° 131-FZ compte tenu de la nécessité d’assurer le fonctionnement et le développement d’un système cohérent de gestion urbaine.

 

 

4. Mode de constitution des organes d’auto-administration locale.

 

La nouveauté essentielle dans la législation sur l’auto-administration locale est la disposition conformément à laquelle le mode de constitution, les compétences, le mandat, la responsabilité, le contrôle des organes d’auto-administration locale, ainsi que les autres questions liées à l’organisation et à l’activité de ces organes sont définis par les statuts de l’entité municipale en conformité avec la loi du sujet de la Fédération de Russie (point 3, article 34 de la Loi n° 131-FZ). Jusqu’à l’entrée en vigueur de la Loi n° 136-FZ, ces modalités étaientt définies en conformité avec les statuts de l’entité municipale.

 

Parmi les organes d’auto-administration locale devant obligatoirement entrer dans la structure figurent l’organe représentatif de l’entité municipale, le dirigeant de l’entité municipale et l’auto-administration locale.

 

La législation prévoit différentes versions d’attribution des compétences de dirigeant de l’entité municipale et de constitution de l’organe représentatif d’auto-administration locale. La Loi n° 131-FZ fixe des modèles-cadres parmi lesquels le sujet de la Fédération de Russie est en droit de choisir celui qui lui est optimal. L’augmentation du nombre de modèles de constitution des organes représentatifs et des modes d’attribution des compétences de dirigeants d’entités municipales vise à concrétiser les exigences en matière d’organisation et de mise en œuvre de l’auto-administration locale dans les sujets de la Fédération de Russie, en prenant en compte les traditions historiques locales et autres ainsi que les particularités d’un territoire déterminé.

 

L’organe représentatif de l’arrondissement urbain à subdivision interne est formé à partir des organes représentatifs des quartiers internes à la ville, ou bien il est élu lors des élections municipales. Ainsi le dirigeant de l’entité municipale peut-il être élu lors des élections municipales ou bien par l’organe représentatif de l’entité municipale à partir de sa composition, ou bien par ce même organe parmi une liste de candidats présentés par une commission de désignation à l’issue d’un concours. Dans les sujets de la Fédération de Russie ont été adoptées des lois conformément auxquelles, par exemple, le dirigeant d’un arrondissement urbain est élu par l’organe représentatif de l’entité municipale parmi des candidats présentés par une commission de désignation à l’issue d’un concours, il dirige l’administration locale[19], ou bien le dirigeant de l’arrondissement urbain, ou d’un quartier municipal, est élu lors des élections municipales et dirige l’auto-administration locale[20].

 

Le dirigeant de l’administration est nommé à ses fonctions en vertu d’un contrat conclu à l’issue d’un concours de recrutement au poste indiqué pour la durée du mandat défini par les statuts de l’arrondissement urbain à subdivision interne. La norme de représentation des députés du quartier interne à la ville dans l’organe représentatif présenté pour la première fois dans l’arrondissement urbain concerné est définie par la loi du sujet de la Fédération de Russie.

 

[1] Les sujets de la Fédération de Russie sont les entités déférées – note CGFR

[2] Loi fédérale n° 136-FZ du 27.05.2014 « Sur l’introduction de changements dans l’article 26.3 de la Loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation des organes législatifs (ou représentatifs) et exécutifs de l’État dans les sujets de la Fédération de Russie” et loi fédérale « Sur les principes généraux d’organisation de l’auto-administration locale dans la Fédération de Russie », in Rossiïskaïa gazeta, n° 121 du 30.05.2014.

[3] Loi fédérale n° 485-FZ du 29.12.2014 « Sur l’introduction de changements dans certains actes législatifs de la Fédération de Russie en matière de répartition des compétences entre les organes de l’auto-administration locale et de l’État d’un sujet de la Fédération de Russie », in Rossiïskaïa gazeta, n° 299 du 31.12.2014

[4] Cf. par exemple : Loi du District autonome de Nénétsie n° 95-OZ du 19.09.2014 (rédaction du 19.12.2014) « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans le District autonome de Nénétsie » ; loi de la Région de Iaroslavl n° 92-z du 26.12.2014 « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans la Région de Iaroslavl » ; Loi de la Région d’Oulianovsk n° 210-ZO du 18.12.2014 « Sur la redistribution des compétences dans le domaine de l’aménagement urbain entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans la Région d’Oulianovsk » ; Loi de la Région de Toula n° 2218-ZTO du 20.11.2014 « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale de l’entité municipale et ceux de l’État dans la ville de Toula », etc.

[5] Cf. par exemple : Loi de la République de Tchouvachie n° 45 du 25.09.2014 « Sur l’introduction de changements dans la loi de la République de Tchouvachie “Sur l’organisation de l’auto-administration locale en République de Tchouvachie” » ; Loi de la Région de Belgorod n° 304 du 06.10.2014 « Sur l’introduction de changements dans la loi de la Région de Belgorod “Sur les particularités de l’organisation de l’auto-administration locale de la Région de Belgorod” », etc.

[6] Cf. par exemple : Loi de la Région de Tver n° 92-ZO du 19.11.2014 (rédaction du 01.04.2015) « Sur l’attribution des responsabilités de niveau local aux localités rurales de la Région de Tver » ; loi de la Région de Vologda n° 3474-OZ du 13.11.2014 « Sur l’attribution des responsabilités de niveau local des localités urbaines aux localités rurales de la Région ».

[7] Loi de la Région de Voronej n° 217-OZ du 30.12.2014 « Sur la redistribution de certaines compétences des organes d’administration locale de l’arrondissement urbain de la ville de Voronej et des organes exécutifs du pouvoir d’État de la Région de Voronej ».

[8] Loi de la Région d’Oulianovsk n° 210-ZO du 18.12.14 « Sur la redistribution des compétences dans le domaine de l’aménagement urbain entre les organes d’administration locale des entités municipales de la région d’Oulianovsk et de l’État de la Région d’Oulianovsk ».

[9] Loi de la région d’Irkoutsk n° 162-OZ du 18.12.2014 « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale de certaines entités municipales de la région d’Irkoutsk et le Gouvernement ».

[10] Loi de la Région de Iaroslavl n° 92-z du 26.12.2014 « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans la Région de Iaroslavl ».

[11] Loi n° 95-OZ du District autonome de Nénétsie du 19.09.2014 (rédaction du 19.12.2014) « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans le District autonome de Nénétsie »

[12] Loi de la Région de Moscou n° 106/2014-OZ du 24.07.2014 (rédaction du 30.12.2014) « Sur la redistribution des compétences entre les organes d’administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans la Région de Moscou ».

[13] Loi de la Région d’Oulianovsk n° 210-OZ du 18.12.14 « Sur la redistribution des compétences dans le domaine de l’aménagement urbain entre les organes d’auto-administration locale des entités municipales et ceux de l’État dans la Région d’Oulianovsk ».

[14] Bulletin d’information de l’administration locale n° 20 (322) du 09.06.2015.

[15] Loi de la Région de Belgorod n° 304 du 06.10.2014 « Sur l’introduction de changements dans la loi de la Région de Belgorod “Sur les particularités de l’organisation de l’auto-administration locale de la Région de Belgorod” » (adoptée par la Douma de la région de Belgorod le 25.09.2014).

[16] Loi de la Région de Vologda n° 3474-OZ du 13 novembre 2014 « Sur l’attribution des responsabilités de niveau local des localités urbaines aux localités rurales de la Région ».

[17] Loi de la Région de Iaroslavl n° 36-z du 30.06.2014 (rédaction du 16.10.2014) « Sur les responsabilités de niveau local des localités rurales dans le territoire de la Région de Iaroslavl ».

[18] Loi de la Région de Tioumen n° 124 du 26.12.2014 « Sur l’attribution de certaines responsabilités de niveau local aux localités rurales de la Région de Tioumen ».

[19] Cf. par exemple : Loi de la République de Carélie n° 1835-ZRK du 30.09.2014 (rédaction du 25.07.2016) « Sur le mode de constitution des organes représentatifs des arrondissements municipaux et l’élection des dirigeants des entités municipales ainsi que sur la durée des mandats des organes d’administration locale dans la République de Carélie », in Code législatif de la République de Carélie, n° 9, septembre 2014, art. 1558 ; Loi de la République de Kalmoukie n° 85-V-Z « Sur la durée du mandat des organes représentatifs des entités municipales de la République de Kalmoukie et le mode de constitution des organes représentatifs des arrondissement municipaux, la durée de leurs mandats et leur mode d’élection des entités municipales de la République de Kalmoukie.

[20] Loi de la République de Khakassie n° 60-ZRKh du 03.07.2014 « Sur le mode de constitution des organes représentatifs des arrondissements municipaux de la République de Khakassie et l’élection des dirigeants des entités municipales de la République de Khakassie », in Khakassie, n° 130 du 12.07.2014.