Правовые проблемы регулирования миграционных отношений

В настоящее время в условиях влияния интеграционных процессов, изменения социально-экономических, политических условий продолжается совершенствование миграционного законодательства в Российской Федерации. В статье выделены отдельные проблемы правового регулирования миграционных процессов, характерные для современного периода, представлены предложения по оптимизации миграционного законодательства с учетом позитивного зарубежного опыта.

Миграционное право является относительно новым институтом российского законодательства. Его развитие в начале 1990-х годов обусловлено преимущественно объективными причинами, изменением направлений проводимой государственной политики. Упрощение режима перемещения через государственные границы послужило основой для активизации миграционных процессов. На сегодняшний день по степени интенсивности миграционных потоков Россия является одним из лидеров, причем как среди государств – участников Содружества Независимых Государств, так и в мире в целом, причем интенсивные миграционные процессы по экспертным оценкам будут сохраняться, как минимум, в течение ближайшего десятилетия.

Одним из последствий усиления миграции населения является концентрация на территории Российской Федерации значительного количества иностранных граждан, проживающих на постоянной или временной основе. Это потребовало от российского законодателя создания нормативно-правовой базы, сформированной с учетом соответствующих международных норм и правил, и направленной на регулирование их правового статуса, равно как и миграционных процессов в целом. В настоящее время соответствующая правовая основа сформирована, вместе с тем остается ряд проблем, нуждающихся в разрешении. Кроме того, можно высказать ряд предложений, направленных на совершенствование миграционной политики.

1. Нередко из-за различий в подходах к регулированию отдельных понятий и категорий в национальных и международных актах возникают сложности реализации имеющихся прав и свобод. Наиболее ярко это проявляется при регламентации общественных отношений в сфере трудовой миграции. В частности, в 2010 году возникли проблемы с определением категории «иностранный высококвалифицированный специалист», вводимой с целью последующего предоставления иностранным гражданам специального правового статуса, предусматривающего упрощенный порядок въезда, пребывания, проживания, осуществления трудовой деятельности, реализации права на воссоединение с семьей. В Российской Федерации нормативно не закреплены критерии определения профессиональной квалификации лица – иностранного гражданина, желающего въехать в качестве иностранного высококвалифицированного специалиста. В то же время во многих иностранных государствах они регламентированы, органы государственной власти принимают решение, как о соответствии лица заявленной квалификации, так и о предоставлении права въезда в качестве высококвалифицированного специалиста.

В действующем российском законодательстве используется подход, в соответствии с которым обязанность определения квалификации работника – иностранного гражданина, как и все сопутствующие риски, возлагается на работодателя. При этом разрешение на въезд такие иностранные граждане получают не с учетом их квалификации и образования, а исходя из уровня оплаты труда, определенных случаях – места осуществления трудовой деятельности и ее вида (в частности, занятие научно-исследовательской или педагогической деятельностью). С одной стороны, подобный подход исключает дополнительную нагрузку на органы государственной власти, связанную с определением квалификации иностранных специалистов, в то же время в определенном смысле ослабляются механизмы государственного регулирования трудовой миграции, возникают проблемы с проведением дифференцированной миграционной политики в зависимости от профессиональной квалификации иностранных специалистов.

В очередной раз проблема формирования механизма определения квалификации иностранных работников актуализировалась после вступления во Всемирную торговую организацию, когда возник вопрос об определении категории «ключевой персонал». В соответствии с Протоколом о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. Российская Федерация взяла на себя обязательства по упрощению порядка въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности для иностранных граждан в случае их перемещения в рамках так называемого внутрифирменного перевода, а также для деловых посетителей[1]. В указанном Протоколе закреплено понятие «ключевого персонала», однако это не облегчает выполнения задачи, поскольку оно раскрывается через категории, требующие дополнительного определения (в частности, такие как «внутрифирменный перевод», «старшие позиции», «незаурядные знания»)[2]. Методологически сложно определить, кто же будет относиться к ключевому персоналу, а также какие именно должности будут являться старшими.

2. На сегодняшний день в Российской Федерации не предусмотрено преференциальных условий и для иностранных граждан – выпускников, закончивших в России высшие учебные заведения, а также обучающихся или завершивших обучение в аспирантуре и докторантуре. По общему правилу они обязаны покинуть территорию Российской Федерации после окончания обучения. Вместе с тем многими государствами, осуществляющими эффективную миграционную политику, принимаются меры, направленные на предоставление возможности пребывания и трудоустройства в течение года после окончания обучения (например, Австралией, Канадой, Германией, Великобританией). Кроме того, в ходе обучения нередко студенты имеют право осуществлять трудовую деятельность, хотя и с некоторыми ограничениями. В условиях борьбы за квалифицированную рабочую силу подобный опыт следует признать положительным, поскольку за счет успешно обучающихся студентов формируется научно-исследовательский потенциал, повышаются возможности инновационного развития.

С учетом стратегических задач социально-экономического развития полагаем целесообразным дальнейшее принятие мер, направленных на повышение привлекательности России для иностранных граждан, желающих получить образование за рубежом, в том числе посредством установления преференциального режима трудоустройства для выпускников российских образовательных учреждений, а также иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях послевузовского профессионального образования; предоставление возможности пребывания на территории России в течение определенного срока после окончания обучения.

3. Одним из инструментов регулирования численности населения за счет миграционного притока является предоставление права на воссоединение семей.

По общему правилу право на воссоединение с семьей (вне предусмотренных квот) не распространяется на лиц, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации и не имеющих специального правового статуса, если иное не предусмотрено законодательством или международными договорами Российской Федерации[3]. В качестве примеров исключения можно указать лиц, подпадающих под действие Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей (заключено в г. Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г.); иностранных высококвалифицированных специалистов; участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Кроме того, действующее российское законодательство не содержит специальной нормы, обязующей или рекомендующей учитывать семейное положение лица при применении к нему процедуры депортации или высылки.

В определенных случаях высылка лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции («каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции»). В то же время п. 1 ст. 8 Конвенции не должен толковаться как налагающий общее обязательство по уважению выбора супружескими парами страны проживания и ассимилирование супружеских пар — неграждан в данной стране[4]. Конвенция не предусматривает такого права, как право на устройство семейной жизни в какой-либо определенной стране[5].

Как отметил Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) в частности, в Постановлении по делу «Мустаким против Бельгии»[6], право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое не гарантируется Конвенцией. Государство имеет право в силу установленных принципов международного права, контролировать въезд в страну, проживание в ней и высылку неграждан[7]. Нормами международного права допускается даже разлучение родителей и детей в случае, если оно вытекает из какого-либо решения, принятого государством — участником, в том числе о высылке и депортации одного или обоих родителей или ребенка[8], хотя связь между родителями и детьми признается в качестве «значительных семейных связей»[9].

Конституционный Суд РФ с учетом высказанных позиций ЕСПЧ указал, что правоприменительными органами и судами — исходя из гуманитарных соображений — учитываются семейное положение, состояние здоровья иностранного гражданина или лица без гражданства и иные исключительные, заслуживающие внимания обстоятельства при решении вопроса о том, является ли необходимой депортация данного лица из Российской Федерации, а также при решении вопроса о его временном проживании на территории Российской Федерации. При этом в любом случае данное лицо не освобождается от обязанности соблюдать предписанные в соответствии с законом обязанности. Аналогичный вывод по отношению к выдаче разрешения на временное проживание или аннулирования ранее выданного разрешения содержится в определении от 2 марта 2006 г. № 55-О[10].

4. С правом на восстановление семей тесно взаимосвязана проблема фиктивных браков, заключаемых с целью получения упрощенного въезда и пребывания или проживания на территории Российской Федерации. Например, без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину, состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации. Следует учитывать, что доказать фиктивность брака в судебном порядке весьма затруднительно, иногда даже невозможно, поэтому одним из наиболее простых вариантов следует признать установление зависимости применения упрощенного порядка въезда, пребывания от времени нахождения в браке. Данная практика широко распространена за рубежом: в случае брака с гражданином Ирландии можно подавать ходатайство на получение гражданства только через три года после получения разрешения на временное проживание; разрешение на проживание с супругом – гражданином Норвегии возможно после двух лет «гражданского» брака. В Российской Федерации такие нормы пока не разработаны.

5. Анализируя применение разрешительных процедур в сфере внутренней миграции, нельзя обойти вниманием вопросы регистрационного учета. Напомним, что после распада СССР и практически до конца 1990-х годов сохранялась жесткая система регистрационного учета, однако впоследствии был взят курс на либерализацию регулирования общественных отношений в этой части, общий подход к регистрации по месту пребывания и месту жительства изменен с разрешительного на уведомительный. Последний этап его развития начался в 2011-2012 гг., когда были предприняты шаги в направлении ужесточения норм и правил регистрации по месту жительства и по месту пребывания.

Следует отметить, что предпринимаемые в настоящее время меры по изменению процедуры регистрационного учета обусловлены, в первую очередь, необходимостью реализации государственных задач и функций в сфере обороны и безопасности, обеспечения законности и правопорядка, а также в целях обеспечения исполнения обязанностей человека и гражданина. В частности, информация о месте жительства или о месте нахождения физических лиц требуется при осуществлении воинского, налогового учета, в целях обеспечения избирательного процесса и функционирования избирательной системы, при постановке на учет транспортного средства, практически невозможен отказ от использования данных о месте жительства при осуществлении судопроизводства, поскольку большинство процессуальных действий ориентировано на место жительства или нахождения участников процесса. Кроме того, информация о месте жительства или о месте пребывания необходима для того, чтобы гражданин мог воспользоваться социальными, жилищными правами, предоставляемыми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Очевидно, что эффективное осуществление задач и функций государства обусловливает необходимость получения достоверной информации о месте нахождения граждан, проведения мероприятий по борьбе со злоупотреблениями. В этой связи в настоящее время предпринимаются меры, направленные ужесточения контроля за соблюдением правил регистрационного учета. Однако совершенствование института регистрационного учета должно сопровождаться не только мерами репрессивного воздействия. Одновременно необходимо продолжать решать проблемы, которые препятствуют добросовестной реализации гражданами обязанности по постановке на регистрационный учет.

Так, возможность регистрации по месту пребывания ограничена установленными видами учреждений, а также жилыми помещениями; регистрация по месту жительства может быть осуществлена исключительно в жилых помещениях[11].

В связи с отсутствием формы регистрации, не связанной с конкретными помещениями или учреждениями, граждане, не имеющие места жительства и места пребывания, существующей регистрационной системой не охватываются. Такой подход способствует появлению ситуаций, когда лица не имеют регистрации по месту жительства и по месту пребывания и не могут ее получить. Например, подобная ситуация может возникнуть в период между продажей собственником жилого помещения и покупкой им нового жилья; в случае проживания в домах – новостройках, в которых по каким-либо причинам длительное время не может быть оформлена собственность застройщиком.

Полагаем, что на сегодняшний день имеется целесообразность расширения перечня мест, в которых гражданин может быть зарегистрирован, по крайней мере, по месту пребывания. Причем рекомендуется изменить общий подход, а не указывать единственное исключение для граждан, относящихся к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущему кочевой и (или) полукочевой образ жизни, и не имеющих места, где они постоянно или преимущественно проживают. Это позволит в определенной степени упростить процедуру регистрационного учета и предоставит гражданам, не имеющим по объективным причинам возможности зарегистрироваться по месту пребывания или по месту жительства в жилых помещениях, законный способ реализовать обязанность по постановке на регистрационный учет. Одним из обоснований расширения перечня мест, в которых гражданин может быть поставлен на регистрационный учет, является ключевая задача института регистрационного учета: выявить фактическое место нахождения гражданина (термин «место нахождения» используется как собирательный), а не реализовать его жилищные права.

Представляется возможным предусмотреть дифференцированный порядок регистрационного учета, максимально упростив его в том случае, если помещение может быть признано жилым. Особенности могут быть предусмотрены в следующих случаях осуществления регистрационного учета: в отношении лиц, не имеющих жилого помещения на праве собственности или ином праве, предусмотренном федеральным законодательством (например, лица без определенного места жительства); в отношении лиц, фактически проживающих в помещении, которое не может быть признано жилым или отнесено к недвижимости; в отношении лиц, не имеющих постоянного места жительства; для лиц, осуществляющих трудовую деятельность вахтовым методом и т.д.

[1] Внутрифирменный перевод может быть основанием для временного въезда лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, при соблюдении целевого критерия въезда, а именно когда иностранный гражданин въезжает с целью: 1) поставки услуг посредством коммерческого присутствия на территории Российской Федерации сроком до трех лет с возможным продлением при условии, если соответствующие физические лица: рассматриваются в качестве ключевого персонала; временно переводятся в коммерческое присутствие, созданное на территории Российской Федерации в форме дочерней, зависимой компании или филиала другого члена, осуществляющих данный внутрифирменный перевод, которые на практике вовлечены в оказание соответствующих услуг на территории Российской Федерации; не менее одного года в течение периода, непосредственно предшествующего внутрифирменному переводу, были наняты юридическим лицом, осуществляющим внутрифирменный перевод; 2) представления интересов юридического лица другого государства – члена ВТО, осуществляющего данный внутрифирменный перевод, посредством представительства на территории Российской Федерации сроком максимум до трех лет с возможным продлением при условии, если соответствующие физические лица: занимают должность руководителя представительства или работают в качестве старших менеджеров представительства юридического лица другого государства – члена ВТО, осуществляющего данный внутрифирменный перевод; временно переводятся в представительство в Российской Федерации; не менее одного года в течение периода, непосредственно предшествующего внутрифирменному переводу, были наняты юридическим лицом, осуществляющим внутрифирменный перевод. При этом в случае осуществления внутрифирменного перевода в представительство общее число физических лиц, включая руководителя представительства, не должно превышать пяти сотрудников, а в отношении банковской деятельности – не более двух.

[2] Ключевым персоналом в соответствии с Протоколом о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению признаются следующие категории физических лиц: лица, работающие на старших позициях в указанном коммерческом присутствии (зависимой, дочерней компании или филиале), которые в первую очередь осуществляют управление таким коммерческим присутствием под общим наблюдением или получая указания в основном от совета директоров, акционеров или их эквивалента; лица, работающие в указанном коммерческом присутствии (дочерняя, зависимая компания или филиал), и обладающие высоким уровнем квалификации и/или незаурядными знаниями, необходимыми для оказания услуг таким коммерческим присутствием.

[3] В частности, это наблюдается при рассмотрении существующей системы квотирования на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации: упрощенный порядок выдачи разрешения на временное проживание, без учета квоты, предусмотрен лишь в определенных случаях.

[4] Постановление Европейского суда от 28 мая 1985 г. по делу «Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства» / Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. United Kingdom, Series A, N 94, p. 34, § 68; Постановление Европейского суда по делу от 19 февраля 1996 «Гюль против Швейцарии» / {Gul} v. Switzerland, Reports 1996-I, p. 173, § 38.

[5] Постановление Европейского суда от 19 февраля 1996 г. по делу «Гилл против Швейцарии» / Gill v. Switzerland. Reports 1996-I, pp. 174 — 175, § 38; Постановление Европейского суда от 2 августа 2001 по делу «Бултиф против Швейцарии» / Boultif v. Switzerland, жалоба № 52473/00, ECHR 2001-IX, § 39.

[6] Постановление Европейского суда по правам человека от 18 февраля 1991 г. по делу «Мустаким против Бельгии» / Moustaquim v. Belgium. Series A, N 193, p. 18, § 36.

[7] Постановление Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди против Франции» / El {Boujaidi} v. France. Reports 1997-II, p. 1980, § 39.

[8] См. статью 9 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) / Сборник международных договоров СССР. Выпуск XLVI. 1993.

[9] Постановление Европейского суда от 21 июня 1998 г. по делу «Беррехаб против Нидерландов» / Berrehab v. Netherlands, Series A, N 138, p. 15, § 21.

[10] Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 № 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ. 15 мая 2006. № 20. Ст. 2213.

[11] Термин «жилое помещение», использованный в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», раскрывается в нормах Жилищного кодекса РФ: жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).