Эффект компетенционной гравитации?

Анализируя полномочия Президента России в области экономики, я столкнулся с «интересным» явлением: не имея ни одного экономического полномочия, Президент играет решающую роль в экономике, фактически определяя макроэкономические показатели. Естественно, я встал перед вопросом: вытекает ли эта роль из Конституции или мы имеем дело с конституционными нарушениями?

Не буду углубляться в подробности, в том числе в понятие компетенции. Скажу лишь, что первая трудность при ответе на поставленный вопрос состоит в том, что Конституция РФ (ч.1 ст.80) определяет Президента как главу государства. Однако понятие главы государства недостаточно информативно для оценки президентских функций и полномочий. Дело в том, что научные дефиниции главы государства[1], а также формулировки многих европейских конституций, закрепляющих полупрезидентскую (смешанную) форму правления, сводятся к роли высшего представителя государства внутри страны и на международной арене и, несколько реже – символа единства народа, нации. Однако реальная роль главы государства в политической и социально-экономической жизни иногда оказывается более широкой, чем ее нормативное описание. Научно-практическая задача состоит в выяснении вопроса: что именно позволяет президентам в смешанной модели легально превышать свою конституционно закрепленную компетенцию?

Я сейчас имею в виду не только Россию. Яркий пример несоответствия реальной компетенции Президента его конституционной компетенции дает Франция. В ст.5 французской Конституции функции Президента описаны довольно скупо: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование органов государственной власти, а также преемственность государства. Он является гарантом независимости, целостности территории, соблюдения подписанных соглашений». Однако известно, что во Франции глава государства выступает активным политическим актором, причем имеющим яркую партийную окраску, что само по себе уже противоречит роли арбитра.

Как я мог понять, французские конституционалисты объясняют это тем, что Президент: а) получает мандат от всего народа; б) при наличии в Национальном собрании (нижней палате Парламента) большинства партии, к которой принадлежит и Президент, он фактически единолично формирует Правительство; в) обладая конституционным полномочием председательствовать на заседаниях Правительством, фактически руководит им. Зависимость Правительства от Президента во Франции подтверждается и такой неформальной практикой: Премьер-министр, вступая в должность, одновременно подписывает прошение об отставке с открытой датой для того, чтобы Президент, при возникновении политической необходимости, мог в любой момент отправить Кабинет в отставку под видом «добровольной отставки».

Конструкция «Президент – фактический глава исполнительной власти», правда, несколько усложняется в случае «раздельного правления» (во Франции этот период называют «коабитацией») – когда Президент вынужден формировать Правительство из своих политических противников, если в Национальном собрании нет пропрезидентского большинства. Но и в этом случае глава государства остается весьма влиятельным (хотя и с некоторыми ограничениями) «политическим игроком».

В таком случае правомерно поставить вопрос: почему политический вес главы государства увеличивается во Франции, Хорватии, я уж не говорю о России и других государствах СНГ, но этого не происходит в странах с такой же смешанной моделью: Болгарии, Польше, Словении, Португалии, Македонии? Мой анализ позволил прийти к следующему выводу.

Дело не в том, каким образом закреплены (и закреплены ли вообще) функции президентов в соответствующих конституциях, а в том, какие полномочия предоставлены главе государства в его отношениях с парламентом (нижней палатой) и правительством. Если в основных политических процедурах – формирование кабинета, его отставка и роспуск парламента/нижней палаты, – главным действующим лицом является парламент[2], это сдерживает возможности разрастания компетенции президента. Это вообще делает полупрезидентскую республику похожей на государство с парламентской формой правления[3].

Напротив, во Франции, Хорватии, России, где конституции предоставляют президентам более широкую дискрецию при формировании правительств (которая возрастает при наличии политически родственного им парламентского большинства) и при принятии решений о роспуске парламента, мы наблюдаем феномен разрастания компетенции, ее распространения на сферы, которые формально (по конституции) не являются предметными зонами их ответственности. Причем, сначала глава государства использует для этого собственные акты, а затем вынуждает «легализовать» расширение компетенции уже законодательно. Таким образом, чем более дискреционными являются нормы конституции, касающиеся президентской компетенции, тем скорее и больше глава государства стремится «ухватить кусок власти»[4], точнее, добиться законодательного предоставления себе более широких, в сравнении с конституционными, полномочий. Это я и называю эффектом компетенционной гравитации.

Такой эффект свойствен главам государств именно в полупрезидентской модели, поскольку здесь президент занимает не вполне понятное положение – то ли он арбитр (хотя не очень понятно содержание этой функции), то ли активный и значимый политический игрок. А в действительности он, скорее всего, использует обе эти роли.

Думаю, что зиждется такой эффект, главным образом, на факте всенародного избрания, о чем при случае президенты склонны напоминать обществу и государственному аппарату. Глава государства, получающий «мандат на власть» от имени всего народа, объективно стремится к расширению своего влияния на все публично-властные институты и на все сферы публичной жизни с определенных партийных (вне зависимости от формального пребывания в какой-либо партии) позиций и, соответственно, к нейтрализации своих политических противников. В конструируемом таким образом институте главы государства всегда содержится авторитарный потенциал, представляющий опасность для конституционной государственности[5] (такой потенциал свойствен и главам государств с иными формами правления, но об этом здесь за недостатком места говорить не буду).

Фактически о том же пишет и известный политолог Х. Линц: «Убежденность президента в том, что он обладает независимой властью и пользуется поддержкой народа, может создавать у него ощущение собственной силы и миссии, даже если количество проголосовавших за него в совокупности невелико. Проникнутый подобными представлениями о своем положении и своей роли, он начинает воспринимать неизбежную оппозицию своей политике как раздражающий и деморализующий фактор, в отличие от премьер-министра (в парламентской системе. – М.К.), который видит в себе всего лишь представителя временной правящей коалиции, а не выразителя интересов нации или народного трибуна»[6].

Что же можно противопоставить опасности президентского «мессианства»? Есть, на мой взгляд, два главных препятствия. Первое – наличие сильного гражданского общества, соответствующих антитиранических традиций и т.п. Правда, такой барьер есть не во всех полупрезидентских государствах (по крайней мере, он недостаточно «высок»). Положение спасает второе препятствие – институциональное: взвешенно урегулированный конституционный статус президентов и, главное, наличие реалистичных сдержек и противовесов со стороны парламентов.

[1] См., например: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С.75; Конституционное право: Словарь / отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С.87; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 11-е изд. М., 1976. С.202; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома 1–2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 1999.С.598, 599; Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. С.279; Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь / Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. М., 1995. С.36; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С.20-21.

[2] Не случайно, например, многие польские конституционалисты считают свою страну парламентской республикой (см., например: Pietrzak Jerzy. Sejm RP: Tradycja i współczesność. Kompetencje, procedury, zwyczaje. Warszawa, 2000. S.177; Chruściak Ryszard. Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów. Warszawa, 2002. S.5). Это, конечно, не так и прав Б.А. Страшун, который пишет: «Форму правления в Польше по ныне действующей Конституции можно теоретически охарактеризовать как смешанную, или полупрезидентскую, республику: Правительство ответственно перед Сеймом и нуждается в его доверии, но Президент избирается гражданами и имеет тем самым независимый от парламента мандат» (Страшун Б.А. Вводная статья к Конституции Польской Республики // Конституции государств Европы: В 3 т. Т.2 / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С.683).

[3] Болгария официально в первых же строках своей Конституции (п.1 ст.1) так и заявляет о себе: «Болгария – республика с парламентским правлением» (что, строго говоря, ошибочно).

[4] Выражение видного американского правоведа У. Бернама (см.: Бернам Уильям. Правовая система США. 3-й выпуск. М., 2006. С.64).

[5] Автор коснулся этих проблем в работе: Краснов М.А. Глава государства: рецепция идеи «отцовства» // Общественные науки и современность. 2008. №5, 6.

[6] Линц Хуан. Опасности президентской формы правления // Теория и практика демократии. Избранные тексты / Пер. с англ. под ред. В.Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М., 2006. С.217.