Обзор изменений законодательства в области национальных отношений (2018 год – первое полугодие 2019 года)

Андриченко Людмила Васильевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий Центром публично-правовых исследований ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» заведующая центром публично-правовых исследований e-mail: federal@izak.ru

Плюгина Инна Владимировна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований e-mail: inna_wp@mail.ru

Россия, законодательство, национальные отношения

Развитие законодательства Российской Федерации в области национальных отношений в 2019 году во многом определяется значительным обновлением целей, принципов и направлений государственной национальной политики Российской Федерации, выразившемся в корректировке в декабре 2018 г. текста базового документа стратегического планирования в данной сфере – Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[1]. За шесть лет после принятия первоначального текста Стратегии произошли существенные трансформации в системе общественных отношений, в том числе на уровне мировых цивилизационных процессов. Современный этап отличается ускорением ритма и динамики социальных изменений, появлением новых угроз и вызовов как экономического, так и политического характера. В условиях стремительно меняющейся геополитической обстановки возникала проблема утраты традиционных нравственных ценностей народов, которая могла оказать негативное влияние на состояние межнациональных и межконфессиональных отношений в стране. В частности, это связано с сохраняющимися угрозами национальной безопасности, такими как: социальное и имущественное неравенство населения; сложности в обеспечении равных возможностей для социального продвижения и доступа к важнейшим общественным благам; региональная экономическая дифференциация; непреодоленные последствия межэтнических или территориальных конфликтов и противоречий в отдельных субъектах Российской Федерации.

Все это поставило задачу укрепления единства российского общества, последовательного формирования общероссийской идентичности и укрепления гражданской солидарности россиян. Проблема сохранения и развития культурного наследия народов России в условиях интенсивного миграционного обмена, давления глобализационных и интеграционных процессов, размывания традиционных культурных ценностей приобрела принципиально новое звучание.

Текст Стратегии нуждался не просто в значительном обновлении и развитии, но и синхронизации по целям и задачам с Концепцией государственной миграционной политики на период 2019-2025 годы (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622), Стратегией национальной безопасности Российской Федерации (2015 г.), Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (2017 г.), Стратегией государственной культурной политики на период до 2030 года (2016 г.), Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (2019 г.) и др., что обусловлено обеспечением единства концептуализации государственной политики Российской Федерации в целом. Государственная национальная политика, будучи вполне обоснованно выделенной в самостоятельное направление деятельности государства, вместе с тем, конечно же, не является содержательно обособленной сферой, не может осуществляться в отрыве от других важнейших направлений политики, без учета всей совокупности внутри- и внешнеполитических интересов государства.

При внесении корректив в Стратегию государственной национальной политики речь шла о закреплении исторических, гуманитарных, цивилизационных основ государственности, основ национальной безопасности и единства Российской Федерации. Главной идеей новой редакции Стратегии стало сохранение единства российской нации, формирование чувства патриотизма. Такой подход способствует консолидации гражданского общества вокруг общих ценностей, формирующих фундамент государственности.

Симптоматично, что принятие новой редакции Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации совпало с Годом единства российской нации, каким был объявлен 2018-й год. А в предыдущий 2017 год Институтом социологии РАН был зафиксирован самый высокий уровень общероссийской гражданской идентичности ― 84%; а 96 % граждан расценивали взаимодействие между представителями разных вероисповеданий как нормальное, доброжелательное. Указанные данные свидетельствуют о положительной оценке населением проводимой государственной национальной политики, о том, что умонастроения людей и существующая конституционная идеология идут в русле единой политико-правовой парадигмы. И дело не в широкой гамме заданных политико-идеологических концептов; дело в том, что эти концепты, эти установки соответствуют основным векторам развития российской цивилизации.

Не случайно в обновленной Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года нашли отражение два основных столпа, на которых строится общенациональная идентичность и российское государство в целом – это, с одной стороны, укрепление общегражданской идентичности в целях формирования российской нации, упрочения гражданского единства, а, с другой, ― поддержка и сохранение этнической идентичности, прежде всего, ее этнокультурной составляющей.

Эти два хотя и разнонаправленные, но вовсе не взаимоисключающие, а глубоко взаимосвязанные сущности уже на протяжении нескольких веков составляют основу российской государственности. Смысл данного феномена ― в достаточно широком контексте реальности. Но именно он определяет единый цивилизационный культурный код, который характеризуется способностью интегрировать историко-культурное наследие всех народов, их лучшие достижения в единую российскую культуру.

В Стратегии выделены основные приоритетные направления государственной национальной политики Российской Федерации, при этом каждое базовое направление детализируется посредством установления более конкретных векторов и направлений развития, что позволяет более точно спрогнозировать планы и программы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации Стратегии.

Одним из значимых инструментов реализации государственной национальной политики Российской Федерации является законодательство Российской Федерации. Его развитие в 2018 г. и первой половине 2019 года связывается с принятием ряда законодательных новелл.

Так, Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ «О внесении изменений в статьи 21 и 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ) были расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета субвенций из федерального бюджета), а также вопросы местного значения муниципальных районов и городских округов в области защиты прав коренных малочисленных народов Российской Федерации. Тем самым был устранен пробел в законодательстве, возникший после принятия Федерального закона от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений», которым были определены полномочия региональных органов власти и вопросы местного значения муниципальных образований в области межнациональных отношений, в том числе по сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов России, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.

Таким образом, в контексте «реализации и защиты прав» за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления были закреплены полномочия только в отношении «национальных меньшинств». Вместе с тем учитывая, что согласно Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. к числу приоритетных направлений данной политики относится не только защита прав национальных меньшинств, но и соблюдение и защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, то после принятия Федерального закона от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ в число субъектов защиты были внесены также и коренные малочисленные народы Российской Федерации.

Установленное полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении защиты прав коренных малочисленных народов касается не только вопросов «защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов», но и защиты их прав в таких сферах как права человека, культура, образование, охрана здоровья, социальная защита и обеспечение, право на развитие, право безвозмездного пользования землями всех категорий, образование общин, на традиционное природопользование, приоритетный доступ к водным биологическим и охотничьим ресурсам и промысловым угодьям и др. Полагают, что произведенные изменения федерального законодательства позволят усилить меры ответственности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязательств по реализации и защите законодательно установленных прав коренных малочисленных народов России.

Для обеспечения эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и повышения квалификации кадров указанных органов Федеральным агентством по делам национальностей при участии Минтруда России разработан профессиональный стандарт «Специалист в сфере национальных и религиозных отношений» (утверждён приказом Минтруда России от 2 августа 2018 г. № 514н). Также разработаны перечень квалификационных требований, необходимых для замещения должностей государственной гражданской службы в сфере национальной политики, и предложения по корректировке учебных планов и программ, разработанных Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, в сфере государственной национальной политики и противодействия экстремизму.

Ряд изменений федерального законодательства в области межнациональных отношений был связан с упорядочением терминологии, используемой в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гарантий прав коренных малочисленных народов как при осуществлении традиционной хозяйственной деятельности, так и в области обеспечения иных экономических и социальных прав. До внесения изменений в федеральном законодательстве термин «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» нередко подменялся такими терминами, как «территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов», «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов», «территории традиционного расселения коренных малочисленных народов», «территории традиционного расселения предков», «территории компактного проживания коренных малочисленных народов». В свою очередь, термин «традиционная хозяйственная деятельность» в отдельных федеральных законах заменялся на «хозяйственная деятельность», «традиционное хозяйствование», «традиционные виды промысла», «традиционные отрасли хозяйствования» и др. Такое неоправданное терминологическое многообразие препятствовало формированию единой правоприменительной практики и не всегда толковалось в пользу коренных малочисленных народов. В этой связи Федеральным законом от 27 июня 2018 г. № 164-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части приведения к единообразию терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации» были внесены изменения в пятнадцать федеральных законов[2], посредством которых были устранены различия в применении категориально-терминологического аппарата в целях исключения различного толкования и применения данных нормативных правовых актов и обеспечения более эффективной защиты прав коренных малочисленных народов[3]. Таким образом, для устранения противоречий и разночтений федерального законодательства в сфере защиты прав малочисленных народов названным Федеральным законом было установлено единообразное применение терминов «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов», «традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов» и др.

Одновременно указанным Федеральным законом было установлено единообразное применение терминологии и в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации. В ряде федеральных законов[4] термины: «коренные малочисленные народы», «малочисленные этнические общности», «малочисленные народы и этнические общности» были заменены на «коренные малочисленные народы Российской Федерации». Данное изменение было обусловлено, прежде всего, установлениями статей 8, 9, 10 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», которыми права на замену альтернативной службы, сохранения традиционного природопользования, языков и культуры гарантированы всем коренным малочисленным народов Российской Федерации.

Подытоживая сказанное можно отметить, что принятие названного Федерального закона исключает возможность некорректного толкования соответствующих норм в правоприменительной практике и способствует снижению числа случаев неверного их применения и, в конечном итоге, создает более надежный механизм защиты прав коренных малочисленных народов от незаконных ограничений.

Специфика существующего правового регулирования добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, заключается в том, что детальная регламентация их правового статуса осуществляется преимущественно в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637[5], хотя главным регулятором здесь все-таки должен выступать федеральный закон.

Указом Президента РФ от 15 марта 2018 г. № 109 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» был внесен ряд изменений, касающихся прав и свобод участников Государственной программы (переселенцев). Так, Государственная программа была дополнена нормой (п. 18.1), устанавливающей, что в случае расторжения брака между супругами, один из которых является участником Государственной программы, за лицами, указанными в свидетельстве участника Государственной программы, сохраняется статус членов семьи участника Государственной программы. Кроме того, было установлено, что в случае добровольного отказа соотечественника от статуса участника Государственной программы или от статуса члена семьи участника Государственной программы соотечественник имеет право участвовать в Государственной программе еще один раз при условии возмещения им понесенных государством затрат, связанных с получением государственных гарантий и социальной поддержки, которые предусмотрены п. 20 Государственной программы.

В пункте 47 Государственной программы закреплено общее положение, согласно которому субъектами Российской Федерации разрабатываются региональные программы переселения, в рамках которых организуется работа с участниками Государственной программы и членами их семей. Указом Президента РФ от 15 марта 2018 г. № 109 было установлено изъятие из данного правила: региональные программы переселения Московской области, г. Москвы и г. Санкт-Петербурга разрабатываются при наличии потребности экономики указанных субъектов Российской Федерации в переселенцах и возможности по их приему и обустройству в этих субъектах Российской Федерации.

В рамках рассматриваемой тематики нельзя обойти вниманием недавнее постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Г.К. Щукина». Предметом рассмотрения по данному делу являлась ст. 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в той мере, в какой на основании ее положений решается вопрос о законности передачи членами общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации одному или нескольким членам общины права добычи объектов животного мира.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что установленный действующим законодательством порядок охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности характеризуется особым правовым режимом, в рамках которого – в отличие от иных видов охоты – такая охота выступает для соответствующей категории лиц основой существования и самобытности. На охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности распространяются общие требования Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о том, что добыча охотничьих ресурсов (отлов или отстрел охотничьих ресурсов) может осуществляться только лицом, имеющим статус охотника, для приобретения которого, по общему правилу, требуется оформление охотничьего билета, а в случае использования охотничьего оружия, на которое требуется разрешение в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», – разрешение на хранение и ношение оружия.

Регулирование, очерчивающее круг лиц, которые могут осуществлять добычу охотничьих ресурсов, вместе с тем не может рассматриваться как определяющее в вопросе о том, может ли такое лицо осуществлять эту добычу в пределах установленных – в рамках регулирования охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти лимитов использования объектов животного мира для удовлетворения только своих личных нужд либо нужд иных членов общины. По смыслу данного регулирования, особые права на использование объектов животного мира предоставляются всем лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а не только тем из них, кто имеет статус охотника, поскольку для всех указанных лиц вне зависимости от их фактической и юридической способности самостоятельно осуществлять добычу охотничьих ресурсов пользование объектами животного мира выступает основой их традиционного жизнеобеспечения в рамках традиционного образа жизни. Иной подход к толкованию соответствующего правового регулирования не учитывал бы особое предназначение охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности и приводил бы к нарушению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в том числе вступал бы в противоречие с общеправовыми принципами юридического равенства и справедливости как ставящий в неравное положение лиц, относящихся к одной и той же категории, относительно реализации возможности ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности как неотъемлемого элемента их особого правового статуса, признаваемого и охраняемого Конституцией Российской Федерации.

В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации был сделан вывод о том, что ст. 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», рассматриваемая с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в системе действующего правового регулирования предполагает, что поскольку лицом, которое имеет право пользования объектами животного мира в пределах установленных лимитов использования объектов животного мира для удовлетворения личных нужд, является каждый член общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации вне зависимости от наличия у него статуса охотника, то в случае, если охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется такой общиной, члены этой общины вправе поручить одному или нескольким ее членам, имеющим статус охотника, добычу охотничьих ресурсов в объеме, не превышающем сумму приходящихся на каждого члена общины лимитов использования объектов животного мира для удовлетворения личных нужд. Вместе с тем это не лишает федерального законодателя права совершенствовать правовое регулирование охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.

В целом законодательство Российской Федерации в сфере межнациональных отношений длительное время остаётся достаточно стабильным, однако при этом нельзя не отметить необходимость его существенного обновления с учётом современных вызовов. Как показал мониторинг законопроектной деятельности в Российской Федерации в области межнациональных отношений, основная часть внесенных и готовящихся законопроектов касается вопросов обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации. В частности, в Федеральном агентстве по делам национальностей осуществляется подготовка проектов федеральных законов, направленных на решение следующих вопросов: урегулирование порядка создания и упразднения территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; установление порядка учёта лиц, относящихся к коренным малочисленным народам; определение порядка проведения этнологической экспертизы; введение дополнительных механизмов централизации структуры казачьих обществ, действующих в пределах одной территории; совершенствование механизмов государственной поддержки деятельности национально-культурных автономий в Российской Федерации, и др.

---

[1] См.: Указ Президента РФ от 6 декабря 2018 г. № 703 «О внесении изменений в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666».

[2] См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»; Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»; Земельный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения»; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»; Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи»; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».

[3] Разработка данного Федерального закона была предусмотрена пунктом 1 плана реализации в 2016 – 2025 годах третьего этапа Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 года № 1792-р.

[4] См.: Федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»; от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» и др.

[5] Далее – Государственная программа.