Chronique des changements législatifs dans le domaine des relations interethniques (2018 – premier semestre 2019)

Ludmila Vassilievna Andritchenko, Docteur en droit, professeur, dirige le Centre d’études en droit public de l’Institut de la législation et du droit comparé près le Gouvernement de la Fédération de Russie e-mail: federal@izak.ru

Inna Vladimirovna Pliouguina, Docteur en droit, collaborateur scientifique en chef à l’Institut de la législation et du droit comparé près le Gouvernement de la Fédération de Russie e-mail: inna_wp@mail.ru

Russie, législation, relations interethniques

L’évolution de la législation de la Fédération de Russie dans le domaine des relations interethniques en 2019 dépend pour beaucoup de la redéfinition des objectifs, des principes et des orientations de la politique nationale de la Fédération de Russie au niveau de l’État telle qu’elle s’est manifestée dans les corrections apportées en décembre 2018 au texte du document de base de planification stratégique en ce domaine, à savoir la Stratégie de la politique nationale de la Fédération de Russie à l’horizon 2025[1]. Depuis six ans que ce texte a été adopté, des transformations importantes sont intervenues dans le système des relations sociales, notamment au niveau des processus civilisationnels mondiaux. L’étape actuelle se distingue par une accélération du rythme et de la dynamique des bouleversements sociaux, ainsi que par l’apparition de nouvelles menaces et défis tant économiques que politiques. Dans les conditions d’évolution constante de la situation géopolitique se pose le problème de la perte des valeurs traditionnelles chez les peuples, qui peut avoir un impact négatif sur l’état des relations interethniques et interconfessionnelles dans le pays. Ceci est lié notamment à la persistance des menaces pour la sécurité nationale que sont les inégalités sociales et matérielles de la population, les difficultés dans l’égalité d’accès aux possibilités de promotion sociale et aux acquis sociaux les plus importants, la différenciation économique entre les régions, les conséquences imprévisibles des conflits interethniques ou territoriaux et les oppositions dans certains Sujets de la Fédération de Russie[2].

Tout cela a imposé la nécessité de renforcer l’unité de la société russe, de constituer de façon cohérente une identité commune à l’ensemble de la Russie et de consolider la solidarité sociale entre les Russes. Le problème du maintien et de l’enrichissement de l’héritage culturel des peuples de la Russie sur fond de changements migratoires intensifs, de pression des processus de mondialisation et d’intégration, de dispersion des valeurs culturelles traditionnelles prend un tour résolument nouveau.

Le texte de la Stratégie nécessitait non seulement une remise à jour importante et un développement, mais aussi une synchronisation au niveau des objectifs et des missions avec la Conception de la politique migratoire de l’État pour la période 2019-2025 (validée par l’oukaze du président de la Fédération de Russie n°622 du 31 octobre 2018), la Stratégie de sécurité nationale de la Fédération de Russie (2015), la Stratégie de sécurité économique de la Fédération de Russie à l’horizon 2030 (2017), la Stratégie de politique culturelle à l’horizon 2030 (2016), la Stratégie de développement territorial de la Fédération de Russie à l’horizon 2025 (2019), et d’autres textes encore, ce qui obligeait à unifer la conceptualisation de la politique publique de la Fédération de Russie dans son ensemble. En même temps, la politique nationale, qui fait à juste titre l’objet d’une des prérogatives de l’État, n’est pas un domaine constitutif à part et ne peut être mise en œuvre indépendamment des autres orientations majeures sans prise en compte de l’ensemble des intérêts du pays, sur le plan intérieur comme à l’international.

En apportant des corrections à la Stratégie de politique nationale de l’État il s’agissait de renforcer les fondements historiques, humains et civilisationnels du caractère de l’État, les fondements de la sécurité nationale et de l’unité de la Fédération de Russie. L’idée principale de la nouvelle rédaction de la Stratégie est le maintien de l’unité de la nation russe et la promotion de sentiments patriotiques, cette approche contribuant à consolider la société civile autour de valeurs communes constituant le fondement du caractère de l’État.

Il est symptomatique que l’adoption de la nouvelle rédaction de la Stratégie de politique nationale de l’État de la Fédération de Russie ait correspondu avec l’Année de l’unité de la nation russe telle que fixée pour 2018. Or, pour l’année précédente, 2017, l’Institut de sociologie de l’Académie des Sciences de Russie avait enregistré le niveau le plus élevé d’identité russe dans la société : 84%, avec 96% des citoyens qui considéraient l’échange entre les représentants des diverses confessions comme normal, et souhaitable. Ces données témoignent d’une appréciation positive par la population de la politique nationale menée par l’État et que l’état d’esprit de la population va avec l’idéologie constitutionnelle existante dans le sens du paradigme politico-juridique. La question ne porte d’ailleurs pas sur la vaste étendue des concepts politiques et idéologiques proposés, mais sur le fait que ces concepts et ces principes correspondent au vecteur essentiel de développement de la civilisation russe.

Ce n’est pas un hasard si la Stratégie de politique nationale de l’État de la Fédération de Russie à l’horizon 2025 mise à jour reflète les deux piliers sur lesquels reposent l’identité nationale et l’État russe dans son ensemble : d’une part, il s’agit du renforcement de l’identité citoyenne commune dans l’optique de l’édification de la nation russe, de celui de l’unité citoyenne, et de l’autre, du soutien et du maintien de l’identité ethnique et avant tout de sa composante ethnoculturelle.

Ces deux fondements, bien que d’orientations différentes et qui ne s’excluent nullement mais se complète intrinsèquement, constituent depuis plusieurs siècles la base de l’État en Russie. Si ce phénomène prend tout son sens dans le vaste contexte de la réalité, c’est précisément lui qui définit le code civilisationnel et culturel unique caractérisé par la capacité à intégrer l’héritage historique et culturel de tous les peuples et leurs meilleures contributions à la culture russe dans son unité.

La Stratégie souligne les orientations prioritaires de la politique nationale de l’État de la Fédération de Russie, chaque orientation de base étant détaillée par le biais de vecteurs plus concrets et de directions de développement, ce qui permet de définir plus précisément les plans et les programmes d’activité des services de l’État et de l’autoadministration dans la réalisation de la Stratégie.

Un des outils majeurs de la mise en œuvre de la politique nationale de l’État est la législation de la Fédération de Russie. Son évolution en 2018 et dans le premier semestre 2019 se manifeste dans l’adoption d’une série d’innovations législatives.

Ainsi, par la Loi fédérale n°3-FZ du 6 février 2019 « sur les amendements apportés aux articles 21 et 26.3 de la Loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation des organes législatifs (ou représentatifs) et exécutifs des pouvoirs d’Etat des Sujets de la Fédération de Russie” et aux articles 15 et 16 de la Loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation de l’auto-administration en Fédération de  Russie” » (ci-après la Loi fédérale n° 3-FZ du 6 février 2019) étaient étendus les pouvoirs des services de l’État des Sujets de la Fédération de Russie dans les domaines relevant à la fois de la Fédération de Russie et de ses Sujets et réalisés par les services publics des Sujets de façon autonome sur budget propre (sans subventions du budget fédéral), ainsi que les questions de signification locale des districts municipaux et arrondissements urbains en matière de défense des droits des ethnies locales à faible population de la Fédération de Russie. Ainsi a été supprimée la faille apparue dans la législation après l’adoption de la Loi fédérale n°284-FZ du 22 octobre 2013 « Sur les amendements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie en matière de définition des compétences et responsabilités des services publics des Sujets de la Fédération de Russie, des organes d’auto-administration locale et de leurs responsables officiels dans le domaine des relations interethniques » qui définissait les compétences des services publics régionaux et les questions d’importance locale au niveau des municipalités dans le domaine des relations interethniques, notamment en ce qui concerne le maintien et le développement de la diversité ethnoculturelles des peuples de Russie, leurs langues et leur culture ; la protection des droits des minorités nationales ; l’adaptation sociale et culturelle des immigrés ; les mesures de prévention des conflits interethniques et le maintien de la concorde entre les ethnies et les confessions.

Ainsi, dans le contexte de « la mise en œuvre et de la protection des droits » les services publics des Sujets de la Fédération de Russie et des organes d’auto-administration locale se sont vu conférer des compétences uniquement en matière de « minorités nationales ». En même temps, compte tenu du fait que conformément à la Stratégie de politique nationale de la Fédération de Russie à l’horizon 2015, les priorités de cette dernière entérinent non seulement la protection des droits des minorités nationales, mais aussi le respect et la protection des droits des groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie, après l’adoption de la Loi fédérale n° 3-FZ du 6 février 2019 parmi les objets à protéger figurent aussi ces groupes ethniques.

Le mandat attribué aux services publics des Sujets de la Fédération de Russie en matière de protection des droits des groupes ethniques autochtones à faible population ne concerne pas seulement les questions de « protection du milieu d’origine d’habitation et de mode de vie traditionnel des groupes ethniques autochtones à faible population » mais aussi la défense de leurs droits dans les domaines tels que les droits de l’homme, la culture, l’enseignement, la santé, la protection sociale et le bien-être, le droit de se développer, d’utiliser à titre gratieux les terres de toutes catégories, l’enseignement pour les communautés, l’utilisation traditionnelle des ressources naturelles, l’accès prioritaire aux ressources en eau et en chasse et aux bénéfices tirés de l’artisanat, etc. Il est supposé que les changements, qui sont intervenus dans la législation fédérale, permettront de renforcer les mesures de responsabilité des services publics des Sujets de la Fédération de Russie et des organes d’auto-administration locale pour non-respect ou mauvaise exécution de leurs obligations en matière de réalisation et de protection des droits des groupes ethniques autochtones à faible population de Russie prévus par la législation.

Pour assurer une réalisation efficace du mandat des services publics des Sujets de la Fédération de Russie et des organes d’auto-administration et une formation continue du personnel de ces services l’agence fédérale des nationalités, avec la participation du ministère du Travail, a élaboré un standard professionnel intitulé « Spécialiste en relations nationales et religieuses » (entériné par la note du ministère du Travail n°514n du 2 août 2018). De même a été dressée une liste des qualités requises nécessaires pour l’attribution de postes dans les services publics fédéraux dans le domaine de la politique nationale et des propositions de correctifs pour les plans et programmes de formation élaborés par l’académie d’économie populaire et de service public près le président de la Fédération de Russie dans le domaine de la politique publique nationale et de lutte contre l’extrémisme.

Un certain nombre de changements dans la législation fédérale concernant les relations interethniques s’expliquent par une classification terminologique utilisée dans les actes juridiques normatif réglant les questions relatives aux garanties des droits des groupes ethniques autochtones à faible population dans le cadre de leur activité économique traditionnelle comme dans leurs autres activités économiques et droits sociaux. Jusqu’à l’introduction de ces changements dans la législation fédérale, les termes de « lieu d’habitation traditionnel et activité économique traditionnelle des groupes ethniques autochtones à faible population », « territoire de peuplement traditionnel des groupes ethniques autochtones à faible population », « territoire de peuplement traditionnel des ancêtres », « territoire de peuplement resserré de groupes ethniques autochtones à faible population ». À son tour, le terme d’« activité économique traditionnelle » dans certaines lois fédérales est remplacé par « activité économique », « économie traditionnelle », « types traditionnels d’artisanat », « secteurs d’activité traditionnels », etc. Cette diversité terminologie injustifiée a fait obstacle à la mise en place d’une pratique juridique unifiée et n’a pas toujours été interprétée en faveur des groupes ethniques autochtones à faible population. Pour cette raison, la Loi fédérale n°164-FZ du 27 juin 2018 « Sur les amendements apportés à certains actes juridiques de la Fédération de Russie en matière d’unification de la terminologie appliquée aux groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie » introduit des changements dans quinze lois fédérales[3] en supprimant les distinctions dans l’application de l’appareil terminologique et classificateur afin d’éviter les divergences d’interprétation et d’application de ces actes juridiques et de garantir une meilleure protection des droits des groupes ethniques autochtones à faible population[4]. Ainsi, pour éviter les contradictions et les divergences au sein de la législation fédérale en matière de protection des droits, la Loi indiquée établit une homogénéité d’emploi des termes de « lieu d’habitation traditionnel et activité économique traditionnelle des groupes ethniques autochtones à faible population », « activité économique traditionnelle des groupes ethniques autochtones à faible population », etc.

Parallèlement, la Loi fédérale indiquée établit une homogénéité d’emploi de la terminologie à l’égard des groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie. Dans un certain nombre de lois fédérales[5], les termes de « groupes ethniques autochtones à faible population », « communautés ethniques à faible population », « peuples peu nombreux et communautés ethniques », ont été remplacés par « groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie ». Cette modification s’explique surtout par les dispositions des articles 8, 9 et 10 de la Loi fédérale « Sur les garanties des droits des groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie » grâce auxquelles les droits de remplacement du service alternatif, de préservation de l’utilisation des ressources naturelles, des langues et des cultures traditionnelles sont garantis à tous les groupes ethniques autochtones à faible population de la Fédération de Russie.

Pour résumer ce qui précède, il convient de noter que l’adoption de la Loi fédérale en question exclut toute interprétation erronée des normes concernées dans la pratique juridique et contribue à réduire le nombre d’applications indésirables et, en fin de compte, met en place un mécanisme plus sûr de protection des droits des groupes ethniques autochtones à faible population contre les restrictions illégales.

La spécificité du règlement juridique existant du retour volontaire en Fédération de Russie de Russes vivant à l’étranger consiste en ce que la réglementation détaillée de leur statut juridique s’opère principalement dans le cadre du Programme d’État d’aide au retour volontaire en Fédération de Russie des Russes vivant à l’étranger, confirmé par l’oukaze du président de la fédération de Russie n° 637[6] du 22 juin 2006, bien que le régulateur principal doive être ici la Loi fédérale.

Par oukaze du président de la Fédération de Russie n°109 du 15 mars 2018 « Sur les amendements apportés à certains actes du Président de la Fédération de Russie en matière de réalisation du Programme d’État d’aide au retour en Fédération de Russie des Russes vivant à l’étranger » ont été introduits divers changements relatifs aux droits et libertés des participants du programme. Ainsi, le Programme a été complété d’une norme (point 18.1) établissant qu’en cas de divorce d’un couple dont un des membres participe au Programme les personnes indiquées dans le certificat de participant conservent leur statut de membre de famille de participant. Par ailleurs, il a été établi que si un Russe vivant à l’étranger ou un membre de sa famille renonce à ce statut, il est possible de participer encore une fois à ce programme à condition de rembourser à l’État les frais engagés liés à l’octroi des garanties et d’assistance sociale prévues dans le point 20 du Programme.

Le point 47 du Programme stipule la clause générale en vertu de laquelle les sujets de la Fédération de Russie élaborent des programmes régionaux de déménagement dans le cadre desquels s’opère la procédure concernant les participants et leurs membres de famille. L’oukaze du président de la Fédération de Russie n°109 du 15 mars 2018 établit une dérogation à cette règle : les programmes régionaux d’installation ou retour propres à la région de Moscou et aux villes de Moscou et de Saint-Pétersbourg sont élaborés en fonction de leurs besoins économiques en rapatriés et des possibilités d’accueil et d’emploi dans ces sujets de la Fédération de Russie.

Dans le cadre de la thématique étudiée on ne peut pas faire l’impasse sur un document récemment adopté : la décision de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 21-P du 28 mai 2019 « En matière de contrôle de constitutionalité de l’article 19 de la Loi fédérale “Sur la chasse et la préservation des ressources cynégétiques et sur les changements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie” en lien avec la plainte du citoyen G.K. Chtchoukine ». L’objet de l’examen de cette affaire était l’article 19 de la Loi fédérale sur la chasse, dans la mesure où, sur la base de ses dispositions, est résolue la question de la légalité de la cession des droits de chasse sur des animaux par des membres de la communauté des ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie à un ou plusieurs membres de la communauté.

La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a indiqué que les modalités de chasse stipulées par la législation en vigueur dans le but de mener un mode de vie traditionnel et d’exercer une activité économique traditionnelle étaient caractérisées par un régime juridique particulier dans le cadre duquel – contrairement aux autres types de chasse – cette chasse intervient comme mode de subsistance et constitue une originalité pour la catégorie de personnes correspondante. Ce type de chasse est concerné par les règles de la Loi fédérale « Sur la chasse et la préservation des ressources cynégétiques  et sur les changements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie », selon lesquelles la chasse exercée sur les ressources cynégétiques (animaux attrapés au moyen de la chasse à courre ou abattus par des tirs) ne peut être opérée que par une personne ayant le statut de chasseur. L’obtention de ce statut est conditionnée à l’obtention d’un permis de chasse et en cas d’utilisation d’une arme de chasse un permis est obligatoire en conformité avec la Loi fédérale n° 150-FZ du 13 décembre 1996 « Sur les armes » : permis de détention et de port d’arme.

En même temps, la règle définissant les personnes qui peuvent pratiquer la chasse ne peut pas être considérée comme décisive dans la question de savoir si une telle personne peut pratiquer cette chasse dans les limites établies, à savoir dans le cadre du règlement de la chasse dans le but s’assurer un mode de vie et une activité économique traditionnels, par les organes du pouvoir exécutif des sujets de la Fédération de Russie en accord avec l’organe fédéral du pouvoir exécutif des limites de pratique de la chasse sur des animaux pour satisfaire ses seuls besoins personnels ou bien ceux d’autres membres de la communauté. Dans l’esprit de cette règle, les droits particuliers de pratique de la chasse sur des animaux sont accordés à toutes les personnes appartenant aux ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie, et non pas seulement à celles d’entre elles qui ont le statut de chasseur dans la mesure où pour toutes ces personnes, indépendamment de leur capacité réelle et juridique de pratiquer indépendamment cette chasse, la chasse des animaux sert de base de leur subsistance dans leur mode de vie traditionnel. Une autre approche de l’interprétation de la règle juridique correspondante ne prendrait pas en compte la destination particulière de la chasse perçue comme mode de vie et d’activité traditionnels et déboucherait sur une infraction aux droits garantis par la Constitution de la Fédération de Russie aux ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie, elle serait en contradiction avec les principes communéments admis d’égalité devant la loi et d’équité, en plaçant dans des situations inégales des personnes relevant de la même catégorie face à la possibilité pratique de mener un mode de vie et une activité traditionnels, comme partie intégrante de leur statut juridique spécifique, reconnu et protégé par la Constitution de la Fédération de Russie.

À cet égard la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie est parvenu à la conclusion que l’article 19 de la Loi fédérale « Sur la chasse et la préservation des ressources cynégétiques et sur les changements apportés à certains actes législatifs de la Fédération de Russie » examinée en tenant compte des garanties découlant de la Constitution de la Fédération de Russie des droits des ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie, dans le système de régulation juridique existant suppose que, dans la mesure où tout membre d’une communauté ethnique à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie peut être une personne qui a le droit d’utiliser les animaux dans les limites établies pour les besoins personnels, indépendamment du fait qu’elle ait le statut de chasseur si la chasse est pratiquée pour mener un mode de vie et une activité traditionnels qui se pratique dans cette communauté, les membres de cette dernière sont en droit de charger un ou plusieurs de ses membres ayant le statut de chasseur de chasser des animaux sans dépasser les limites de chasse prévues pour chaque membre de la communauté en vue de satisfaire leurs besoins personnels. Toutefois, cela ne prive pas le législateur fédéral du droit de perfectionner le règlement juridique de la chasse, pour garantir la possibilité de mener un mode de vie traditionnel et exercer une activité économique traditionnelle.

Dans l’ensemble la législation de la Fédération de Russie en matière de relations interethniques est assez stable depuis longtemps, cependant force est de constater la nécessité de la renouveler, compte tenu des défis qui se posent aujourd’hui. Comme l’a montré l’examen de l’activité d’élaboration de projets de lois en Fédération de Russie dans le domaine des relations interethniques, l’essentiel des projets de loi adoptés et en cours de rédaction dans ce domaine porte sur la garantie et la protection des droits des minorités nationales et des ethnies à faible population de Fédération de Russie. En particulier, l’agence des nationalités travaille à la rédaction de projets de loi fédérales visant à résoudre les questions suivantes : réglement des modalités de création et de suppression de territoires d’exploitation traditionnelles des ressources naturelles des ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie ; modalités de recensement des personnes relevant des ethnies à faible population ; définition des modalités d’expertise ethnologique ; mise en place de mécanismes de centralisation de la structure des communautés de Cosaques sur un territoire donné ; perfectionnement des mécanismes de soutien de l’État à l’activité des autonomies nationales et culturelles en Fédération de Russie, etc.

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[1] Voir : Oukaze du président de la Fédération de Russie n°703 du 6 décembre 2018 « Sur les changements apportés à la Stratégie de politique nationale publique de la Fédération de Russie à l’horizon 2025 validée par l’oukaze du président de la Fédération de Russie n°1666 du 19 décembre 2012 ».

[2] Les entités territoriales qui entrent dans la composition de la Fédération de Russie (villes de Moscou et Saint-Pétersbourg, régions, territoires et républiques) sont dénommées « Sujets de la Fédération » (NdT).

[3] Voir : Loi fédérale n°52-FZ du 24 avril 1995 « Sur le monde animal » ; Loi fédérale n°225-FZ du 30 décembre 1995 « Sur les accords portant sur le partage de la production » ; Loi fédérale n°7-FZ du 12 janvier 1996 « Sur les organisations à but non lucratif » ; Loi fédérale n°27-FZ du 1^er avril 1996 « Sur la prise en compte individuelle (ou personnifiée) dans le système d’assurance-retraite obligatoire » ; Loi fédérale n°82-FZ du 30 avril 1999 « Sur les garanties des droits des ethnies à faible population de la Fédération de Russie » ; Loi fédérale n°104-FZ du 20 juillet 2000 « Sur les principes généraux d’organisation des communautés ethniques à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie » ; Code fonctier de la Fédération de Russie ; Loi fédérale n°167-FZ du 15 décembre 2001 « Sur l’assurance-retraite obligatoire en Fédération de Russie » ; Loi fédérale n°8-FZ du 25 janvier 2002 « Sur le recensement de la population de Russie » ; Loi fédérale n°101-FZ du 24 juillet 2002 « Sur le commerce des terres agricoles » ; Loi fédérale n°113-FZ du 25 juillet 2002 « Sur le service civil alternatif » ; Loi fédérale n°108-FZ du 21 juillet 2005 « Sur le recensement rural en Russie » ; Loi fédérale n°225-FZ du 29 décembre 2006 « Sur l’assurance sociale obligatoire en cas d’incapacité temporaire de travail et de maternité » ; Loi fédérale n°326-FZ du 29 novembre 2010 « Sur l’assurance médicale obligatoire en Fédération de Russie » ; Loi fédérale n°400-FZ du 28 décembre 2013 « Sur les retraites garanties ».

[4] L’élaboration de cette Loi fédérale était prévue par l’alinéa 1 du plan de réalisation pour les années 2016-2025 de la troisième étape de la Conception de développement durable des ethnies à faible population du Grand Nord, de Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie validée par l’Arrêté du gouvernement de la Fédération de Russie n°1792-r du 25 août 2016.

[5] Voir : Lois fédérales n°113 du 25 juillet 2002 « Sur le service civil alternatif » ; n°27-FZ du 1er avril 1996 « Sur la prise en compte individuelle (ou personnifiée) dans le système d’assurance-retraite obligatoire » ; n°52 du 24 avril 1995 « Sur le monde animal » ; n°108-FZ du 21 juillet 2005 « Sur le recensement rural en Russie », etc.

[6] Ci après : Programme d’État.