L’autonomie du droit pénal des mineurs, entre consécration et affaiblissement

 

Il y a quelques années, le Professeur Renucci avait écrit un article intitulé « le droit pénal des mineurs entre son passé et son avenir »[2], faisant le point entre les modifications survenues en la matière, et les perspectives d’évolution. Depuis cette étude, les réformes se sont poursuivies, et même accélérées. Depuis la loi du 9 septembre 2002, l’ordonnance de 1945 a connu dix réformes en douze ans[3], en comptant ce texte. Aussi, profitant de l’accalmie (relative) due à la campagne électorale, on peut tenter de mesurer l’ampleur des bouleversements que cette matière a connus spécialement depuis 2002.

Une telle entreprise paraît même aujourd’hui plus nécessaire que jamais, car la philosophie originaire de l’ordonnance du 2 février 1945 semble s’être éventée sans que des lignes claires d’une (r)évolution n’apparaisse. Bien sûr, on le sait, le droit pénal des mineurs a été marqué ces dernières années par un certain durcissement de la réponse pénale, spécialement sur le terrain procédural. Mais, dans le même temps, l’autonomie du droit pénal des mineurs a fait l’objet d’une reconnaissance constitutionnelle encadrant ou limitant la tendance perceptible ou parfois clairement visible, d’un alignement de la procédure pénale des mineurs sur celle applicable aux majeurs.

C’est ainsi qu’était intervenue la Commission Varinard, chargée de réfléchir à des propositions de réforme d’ensemble du droit pénal des mineurs[4], dont certaines ont été récemment reprises dans la loi du 10 août 2011[5], dans l’attente d’un éventuel Code de la justice pénale des mineurs.

Dans un contexte aussi riche et compliqué, il paraît essentiel de mesurer les évolutions du droit pénal des mineurs, passé et à venir à l’aune du principe d’autonomie du droit pénal des mineurs[6], que le Conseil constitutionnel a dégagé dans sa décision du 29 août 2002[7], et auquel il a donné valeur constitutionnelle. Dans sa décision du 29 août 2002, le Conseil constitutionnel a érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République deux règles que l’on peut regrouper sous l’idée d’une autonome du droit pénal des mineurs. Le Conseil a ainsi affirmé que « la responsabilité pénale des mineurs doit être atténuée en fonction de l’âge » et que « la réponse des pouvoirs publics aux infractions que commettent les mineurs doit rechercher autant que faire se peut leur relèvement éducatif et moral par des mesures appropriées à leur âge et à leur personnalité, et prononcées par des juridictions spécialisées ou selon des procédures juridictionnelles adaptées ».

Ainsi, et non sans une certaine schizophrénie, cette autonomie se trouve aujourd’hui à la fois consacrée sur un plan substantiel, et affaiblie sur le terrain procédural.

I – La consécration de l’autonomie substantielle du droit pénal des mineurs

L’autonomie substantielle du droit pénal des mineurs est consacrée par le Conseil constitutionnel à deux égards : la responsabilité atténuée, et les mesures encourues.

A – L’atténuation de la responsabilité des mineurs

Le principe d’atténuation de responsabilité. L’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs est un principe à valeur constitutionnelle. L’idée n’est pas nouvelle, car elle découle du lien fondamental entre discernement et responsabilité ; c’est ce qui explique que l’absence de discernement empêche toute responsabilité des infans (art. 122-8 du Code pénal) et les seuils progressifs de responsabilité en fonction de l’âge des mineurs. Pour autant, cette consécration est désormais contraignante pour le législateur, et explique la censure du Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 mars 2011, de l’application des peines planchers aux mineurs primo-délinquants, prévue par le projet de loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPPSI 2).

Les seuils d’âge. Reprenant la solution posée par l’arrêt Laboube du 13 décembre 1956[8], l’article 122-8 du Code pénal affirme que les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables. Mais leur responsabilité est progressive, en fonction de la proximité avec la majorité ; il existe ainsi des seuils de responsabilité, auxquels correspondent des régimes spécifiques, tant en terme de mesures encourues que de procédure applicable. Cette question des seuils de responsabilité est cependant très sensible, entre le souci de fixer un seuil minimum de responsabilité, exigence prévue par la Convention internationale des droits de l’enfant (art. 40-3), et la tentation d’un alignement de la catégorie des 16-18 ans sur les majeurs. Entre ces deux préoccupations opposées, la Commission Varinard avait proposé de fixer le seuil de responsabilité pénale à 12 ans (alors qu’actuellement ce seuil est celui du discernement, soit aux alentours de l’âge de 7 ans, en fonction des enfants), et, par la suite, le projet de Code de justice pénale des mineurs envisageait de retenir celui de 13 ans. Dans l’attente d’une réforme sur ce point, on note cependant un durcissement à l’égard de la catégorie des 16-18 ans. Ainsi, le renvoi devant le tribunal pour enfants est-il obligatoire lorsqu’ils sont poursuivis pour des délits d’au moins 7 ans d’emprisonnement (art. 8, loi du 9 septembre 2002), et, dans le même ordre d’idées, le renvoi devant le tribunal correctionnel des mineurs récidivistes auteurs d’un délit puni d’au moins 3 ans d’emprisonnement est désormais obligatoire (art. 24-1, loi du 10 août 2011).

B – Les mesures encourues

Le principe de primauté de l’éducation sur la répression. La primauté de l’éducation sur la répression signifie en principe l’incompatibilité entre la voie éducative et la voie répressive et la préférence accordée normalement à la première sur la seconde. Ce principe était, jusqu’à la décision du 29 août 2002, seulement déduit du caractère subsidiaire des peines par rapport aux mesures éducatives prévu par l’article 2 de l’ordonnance de 1945. Mais, en affirmant que « la réponse des pouvoirs publics aux infractions que commettent les mineurs devait rechercher autant que faire se peut leur relèvement éducatif et moral », le Conseil constitutionnel a donné à ce principe une nouvelle force. Or, au moins autant que l’atténuation de responsabilité évoquée précédemment, c’est ce principe qui a conduit à la censure des peines planchers pour les mineurs délinquants. C’est aussi sans doute ce principe qui justifie la parfaite connaissance de la personnalité des mineurs, affirmée par l’article 5-1 de l’ordonnance de 1945 issu de la loi du 10 août 2011, qui a conduit à l’institution, dans cette même loi, à la création d’un dossier unique de personnalité, contenant l’ensemble des éléments relatifs à la personnalité d’un mineur au cours des différentes enquêtes dont il peut faire l’objet, aussi bien dans le cadre pénal que civil. Cette consécration du principe de primauté de l’éducation sur la répression s’est cependant accompagnée d’une transformation discrète de ce principe, depuis quelques années. En effet, les hypothèses de combinaison entre voie éducative et voie répressive se sont multipliées ; limitée initialement à la liberté surveillée, cette hypothèse comprend désormais le sursis avec mise à l’épreuve pouvant être combiné avec le placement dans un centre éducatif fermé (loi du 9 septembre 2002).

La diversité des mesures encourues. Une des spécificités du droit pénal des mineurs est la diversité des mesures encourues, en fonction de l’âge des mineurs : mesures éducatives à partir du seuil du discernement, sanctions éducatives à partir de 10 ans, et peines à partir de l’âge de 13 ans. S’agissant des mesures éducatives, le législateur contemporain n’a pas remis en cause leur principe ni leur diversité ; il en a même allongé la liste (avertissement solennel, mesure d’activité de jour). S’agissant des sanctions éducatives, créée par la loi du 9 septembre 2002 et conçues comme des mesures intermédiaires entre les mesures éducatives et les peines, une crainte pouvait légitimement être formulée, quant au risque de contournement de l’interdiction des peines en dessous du seuil de 13 ans, car les premières sanctions éducatives ressemblaient beaucoup à des peines (confiscation, stage de formation civique, interdiction de paraître dans un certain nombre de lieux) ou à des modalités d’aménagement des peines (interdiction de rencontrer la victime, ou les coauteurs ou complices). Mais, depuis 2002, la liste des sanctions éducatives s’est allongée en se recentrant autour d’une dimension plus éducative (loi du 5 mars 2007[9] : placement dans un établissement scolaire sous le régime de l’internat, placement dans un centre pour un travail éducatif sur les faits, avertissement solennel, exécution de travaux scolaire ; loi du 14 mars 2001[10] : couvre-feu). S’agissant enfin des peines, la diminution de peine n’est pas fondamentalement remise en cause par les réformes récentes, même si les cas dans lesquels celle-ci peut être écartée ont été augmentés par les lois du 5 mars et du 10 août 2007. Surtout, si les peines planchers ont été instituées pour les mineurs récidivistes, la diminution légale s’applique aussi aux peines planchers, et le Conseil constitutionnel a bloqué l’application aux mineurs primo-délinquants des peines planchers. Cela étant, l’autonomie s’étend désormais aux sanctions disciplinaires pénitentiaires[11] (décrets du 9 et 11 mai 2007), et aux modalités de détention des mineurs, avec la création en 2002 des établissements pénitentiaires de mineurs, venant progressivement remplacer les quartiers spécialisés au sein des maisons d’arrêt.

En définitive, l’autonomie substantielle du droit pénal des mineurs délinquants n’a pas été modifiée fondamentalement par les réformes récentes, et sa consécration constitutionnelle a donné au droit pénal de fond un cadre globalement protecteur. Il en va différemment si l’on aborde l’autonomie procédurale du droit pénal des mineurs.

II – L’affaiblissement de l’autonomie procédurale du droit pénal des mineurs

Dans sa dimension procédurale, le principe d’autonomie du droit pénal des mineurs contient deux règles alternatives selon le Conseil constitutionnel, mais, en pratique, souvent cumulées : la spécialisation des juridictions et l’adaptation de la procédure. Or, on assiste à un net affaiblissement de l’autonomie à ces deux égards.

A – La spécialisation des juridictions

La spécialisation des juridictions est une exigence relativement récente en droit pénal des mineurs (elle remonte à la loi du 22 juillet 1912) mais fortement établie aujourd’hui. Ainsi, les infractions commises par les mineurs sont, pour l’essentiel, jugées par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants. Mais on assiste à un net affaiblissement de cette spécialisation.

La création de juridictions non spécifiques. L’aspect le plus net de cette tendance est la création de juridictions non spécifiques, appelées à juger les infractions commises par les mineurs. A dire vrai, ce phénomène n’est pas aussi récent qu’il y paraît, puisque la création de la cour d’assises des mineurs, juridiction de droit commun et non spécifique, date de 1951. C’est d’ailleurs parce qu’il s’agit d’une juridiction de droit commun que la cour d’assises des mineurs est compétente pour juger outre les mineurs âgés de 16 à 18 ans au moment des faits les majeurs, coauteurs ou complices, ou les faits commis par les mineurs après leur majorité. Certes, d’autres juridictions de droit commun peuvent, incidemment, être amenées à juger des mineurs (juge des libertés et de la détention, chambre de l’instruction, Cour de cassation, juridiction de proximité et bientôt tribunal de police). Mais, par la loi du 10 août 2011, le législateur a créé le tribunal correctionnel des mineurs, suivant (partiellement) les recommandations de la commission Varinard. Cette juridiction, composée de juges professionnels, et présidée par le juge des enfants, est compétente pour juger des mineurs récidivistes âgées de 16 à 18 ans, lorsque la peine encourue est supérieure ou égale à 3 ans ; elle est aussi compétente pour juger des coauteurs ou complices majeurs, ou des faits commis par les « mineurs » et continués après leur majorité. Il s’agit là d’une nouveauté considérable, car cette juridiction se substitue désormais, dans son domaine de compétence limité, aux tribunaux pour enfants spécialisés ; en effet, ainsi que le prévoit l’article 24-1 de l’ordonnance, la saisine de cette juridiction est obligatoire. Le recul de la spécialisation des juridictions est ici manifeste.

Le réaménagement des juridictions spécifiques. Un autre changement, plus discret, est également perceptible au sein des juridictions spécialisées. Initialement, en 1945, c’est le juge des enfants qui était conçue comme la juridiction « pivot » du droit pénal des mineurs, et le tribunal pour enfants n’avait qu’un rôle résiduel. Mais par une sorte de crainte diffuse de la clémence des juges des enfants, le législateur a adopté plusieurs dispositions tendant à évincer la compétence du juge des enfants au profit du tribunal pour enfants. Ainsi, le juge des enfants n’est pas compétent pour juger un mineur âgé de 16 à 18 ans pour des faits punis d’au moins 7 ans (art. 8, issu de la loi du 9 septembre 2002). Dans le même ordre d’idées, le juge des enfants ne peut prononcer plus d’une admonestation ou remise à parent pour le même mineur dans un délai d’un an pours des infractions identiques ou assimilées (art. 8 de l’ordonnance de 1945, dans sa rédaction issue de la loi du 5 mars 2007). C’est du reste pour tenir compte de ce réaménagement que le législateur a permis au tribunal pour enfants de prononcer un avertissement solennel, similaire à l’admonestation que le juge des enfants peut prononcer en chambre du conseil.

B – L’adaptation de la procédure

L’adaptation de la procédure est sans doute l’aspect de l’autonomie qui connaît l’affaiblissement le plus net. Les aspects en sont nombreux et variés. On s’en tiendra aux manifestations les plus visibles.

La tendance à l’alignement de la procédure des mineurs sur celle des majeurs. Il fut un temps où le droit pénal des mineurs inspirait celui des majeurs ; aujourd’hui, c’est plutôt le phénomène inverse que l’on constate. Ainsi, on note en droit pénal des mineurs une accélération très nette des procédures. Amorcée dans les années 90, cette tendance s’est accentuée depuis plusieurs lois récentes. On peut mentionner ici la procédure de présentation immédiate (art. 14-2 ; lois du 9 septembre 2002, du 5 mars 2007 et du 10 août 2011) qui permet de juger un mineur dans un délai très court (10 jours), pouvant aller jusqu’à la première audience du tribunal pour enfants suivant les faits, dès lors que des investigations sur la personnalité du mineur ont été réalisées dans un délai de moins d’un an ; malgré cette limitation essentielle, on est ici proche de la procédure de la comparution immédiate. Dans le même sens, la loi du 10 août 2011 a permis la convocation du mineur dans les formes de l’article 390-1 du Code de procédure pénale, c’est-à-dire dans des formes proches de la citation directe (art. 8-3)  ; certes, pour éviter une nouvelle censure du Conseil constitutionnel (qui était survenue précédemment sur le projet de loi LOPPSI 2), le législateur a encadré ce mode de convocation par des conditions relatives à l’âge du mineur et à la peine encourue, et réservé cette procédure aux mineurs ayant déjà été poursuivis et à la condition que des investigations sur la personnalité du mineur aient été réalisées dans un délai de moins d’un an. Il reste que l’accélération de la procédure est ici très nette. On pourrait encore citer l’application aux mineurs de la composition pénale (art. 7-2, loi du 5 mars 2007 et du 26 décembre 2011), ou encore l’élargissement des conditions d’application de la détention provisoire (art. 11 ord. 45).

Le principe d’impartialité. Le cumul de compétence du juge des enfants a lui aussi connu une évolution importante, sous l’effet combiné de la jurisprudence européenne (CEDH, Adamkiewicz c/ Pologne du 2 mars 2010[12]) et de deux décisions du Conseil constitutionnel (CCel, 8 juillet et 4 août 2011), venant imposer une réforme législative (loi du 26 décembre 2011). Au visa de l’article 6§1 de la Convention européenne et du principe d’impartialité fonctionnelle ou objective, la Cour européenne a considéré dans l’arrêt Adamkiewicz que le juge des enfants qui avait instruit ne pouvait présider ensuite le tribunal pour enfants, dès lors qu’il avait fait un ample usage des fonctions d’instruction. Le Conseil constitutionnel est quant à lui allé beaucoup plus loin, en considérant que le juge des enfants ne pouvait présider le tribunal pour enfants, et en déclarant inconstitutionnelle la composition de cette juridiction. Par la loi du 26 décembre 2011, le législateur a rétabli la composition du tribunal pour enfants, et décidé qu’à partir du 1^er janvier 2013, le juge des enfants qui a renvoyé le mineur devant le tribunal pour enfants ou le tribunal correctionnel des mineurs ne pourrait présider cette juridiction. Dans la pratique, il sera donc nécessaire de « croiser » les juges des enfants, afin que celui qui instruit ne préside pas ensuite la juridiction pour mineur. Pour autant, cette solution conduit à un certain recul d’un des grands particularismes de la procédure pénale applicable aux mineurs.

En conclusion, l’autonomie du droit pénal des mineurs apparaît aujourd’hui en demi-teinte. Consacrée au plus haut niveau, et globalement préservée au plan du droit substantiel, elle connaît un affaiblissement très net sur le terrain procédural. Une profonde réforme du droit pénal des mineurs s’avère alors plus nécessaire que jamais, compte tenu du manque de lisibilité de l’ordonnance de 1945 et, plus fondamentalement, d’une confusion sur la ratio legis de la réponse applicable aux mineurs. La rédaction d’un Code de la justice pénale des mineurs pourrait être l’occasion de cette réforme, en même temps qu’elle consacrerait, solennellement par un code dédié, l’autonomie indispensable du droit pénal des mineurs.

[1] Article publié à AJpénal 2012, p. 312 et s

[2] JF Renucci, Le droit pénal des mineurs, entre son passé et son avenir ; RSC 2000, p. 79 et s.

[3] La dernière en date est celle du 27 mars 2012 (loi de programmation relative à l’exécution des peines).

[4] Adapter la justice pénale des mineurs : entre modifications fondamentales et innovations raisonnables, 70 propositions, Rapport remis au Ministre de la Justice en 2008, La Documentation Française. Cf. not. Ph. Bonfils, « Présentation des préconisations de la Commission Varinard de réforme de l’ordonnance de 1945 relative aux mineurs délinquants », AJPénal janvier 2009, p. 9 et s.

[5] Ph. Bonfils, La réforme du droit pénal des mineurs par la loi du 10 août 2011 », D. 2011 chron. p. 2286 et s.

[6] Sur ce principe, cf. Ph. Bonfils et A. Gouttenoire, Droit des mineurs, Précis Dalloz, n° 1237 et s.

[7] JO 10 sept. 2002, p. 14953 ; Gaz. Pal. 4-5 sept. 2002, p. 3, note J.-E. Schoettl.

[8] Crim. 13 déc. 1956, D. 1957. 349, note M. Patin.

[9] Ph. Bonfils, Les dispositions relatives au mineur dans la loi Prévention de la délinquance, D. 2007, p. 1027 et s.

[10] Ph. Bonfils, La loi LOPPSI 2 et le droit pénal des mineurs, D. 2011, chron. p. 1162 s.

[11] Cf. E. Gallardo, Le statut du mineur détenu, L’Harmattan, 2008, préf. Ph. Bonfils.

[12] CEDH, 2 mars 2010, D. 2010, p. 1324, note Ph. Bonfils.