Quoi de neuf dans la législation sur l’auto-administration locale en 2017 ?

La réforme des niveaux territoriaux d’auto-administration locale demeure d’actualité.

En mars 2017 a été adoptée la loi fédérale n° 62-FZ « Sur les amendements apportés à la loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation de l’auto-administration locale en Fédération de Russie” (ci-après Loi n° 62-FZ) » [1], selon laquelle l’accord de la population pour modifier le statut d’arrondissement urbain, de localité urbaine et de localité rurale s’exprime non pas par au suffrage universel direct mais par la voie de son organe représentatif.

Cette nouveauté législative s’explique par la nécessité d’optimiser le processus de transformation des entités municipales. La régulation mise en place relative au changement de statut de l’arrondissement urbain et des localités urbaines et rurales permettra aux organes du pouvoir de l’État des sujets de la Fédération de Russie et à ceux de l’auto-administration locale de prendre sans perdre de temps les décisions administratives qui s’imposeront sans léser par la même occasion les intérêts de la population

Dans l’examen de cette question il faut comprendre que l’organe représentatif exprime les intérêts des habitants de l’entité municipale. La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie dans son Arrêt n° 214-O-P[2] indique que la prescription constitutionnelle portant sur la prise en compte de l’avis de la population lors de la modification des frontières des territoires des entités municipales relève des éléments du statut constitutionnel et juridique de l’auto-administration locale et constitue une des garanties indispensables du droit des citoyens à régler eux-mêmes les problématiques d’importance locale. L’avis de la population pouvant se manifester sous différentes formes, tant directement qu’indirectement (via l’organe représentatif du pouvoir).

La loi n° 62-FZ donne une définition résolument nouvelle du contenu de la notion d’« arrondissement urbain ». Rappelons que selon la rédaction précédente de la loi n° 131-FZ, l’arrondissement urbain était une localité urbaine ne faisant pas partie d’un quartier municipal doté d’organes d’auto-administration locale, compténte pour résoudre les problèmes prévus par la loi fédérale à l’échelon local de la localité et de ceux qui relevent du niveau local du quartier municipal[3]. Dans la rédaction en vigueur de la loi n° 131-FZ on entend par arrondissement urbain une ou plusieurs localité(s) réunies sur un même territoire qui ne sont pas des entités municipales et où l’auto-administration locale s’exerce par la population directement et/ou via des organes électifs ou autres d’auto-administration locale (Loi n° 131-FZ article 2).

L’analyse des dispositions législatives citées atteste de l’apparition d’un nouveau type d’entité municipale qui n’est pas une localité urbaine et qui est doté de caractéristiques juridiques spécifiques.

Modes de contribution spontanée des citoyens dans la gestion des problèmes concrets d’importance locale

La loi n° 131-FZ définit les modes de contribution spontanée des citoyens qui correspondent aux paiements ponctuels effectués par ceux-ci en vue de régler des problèmes concrets d’importance locale (loi n° 131-FZ article 56).

Le montant des paiements selon le mode de contribution spontanée des citoyens est établi en valeur absolue et égale pour tous les habitants de l’entité municipale, à l’exception de certaines catégories de citoyens dont la proportion ne peut excéder 30% de la population totale de l’entité municipale et pour lesquels le montant des paiements peut être réduit. Les questions relatives à la mise en place et l’utilisation des paiements ponctuels par les citoyens sont gérées par référendum local.

Il convient de noter que la procédure liée au déroulement d’un référendum sur des questions relatives à la mise en place et à l’utilisation de moyens de contribution spontanée des citoyens sur l’ensemble du territoire d’une entité municipale revêt un caractère complexe et de longue durée, elle impose de faire intervenir des ressources organisationnelles et financières importantes pour que ce référendum puisse se dérouler.

Pour cette raison, le législateur a choisi de simplifier cette procédure, et en décembre 2017 a été adoptée la loi fédérale n° 389-FZ[4] conformément à laquelle la possibilité de prendre des décisions relatives à la mise en place ou à l’utilisation de moyens de contribution spontanée par les citoyens ne se fait pas seulement par référendum local dans les limites du territoire d’une entité municipale distincte mais également lors d’assemblées de citoyens.

En établissant le montant des paiements en mode de contribution spontanée des citoyens pour tous les habitants de l’entité municipale, la loi n° 131-FZ renvoie à une catégorie particulière de citoyens dont le nombre ne peut excéder 30% de la population totale de l’entité municipale pour lesquels le montant des paiements peut être réduit. En même temps, la loi ne précise pas les motifs et critères de classification des citoyens dans cette catégorie distincte. Cette imperfection de la législation a engendré une jurisprudence spécifique.

Ainsi, N.G. CHARIPOVA, citoyenne de la Fédération de Russie, s’est adresseé à la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie pour contester la constitutionalité de l’article 56 de la loi n° 131-FZ[5]. L’entité municipale – localité de type urbain Koukmor du district municipal de Koukmor, république du Tatarstan, avait adressé une demande de recouvrement pour paiement à titre de contribution spontanée pour l’année 2015 d’un montant de 200 roubles auprès de N.G. Charipova qui a refusé d’effectuer ce paiement en raison de son classement comme invalide de 1^ère catégorie, ce qui fait l’objet d’une exemption fiscale en mode de contribution spontanée, conformément à la décision du Conseil de localité de Koukmor n° 19 du 12 janvier 2015.

Sur décision du tribunal, laissée inchangée par la cour d’appel, la demande de recouvrement a été satisfaite : les juges n’ont pas trouvé de motifs d’exemption de contribution spontanée pour N.G. CHARIPOVA.

La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a indiqué que le régime juridique des moyens de contribution spontanée des citoyens prévoit un des modes d’exercice de l’auto-administration locale directement par la population, confère à celle-ci des possibilités juridiques complémentaires, en fonction de la nature de l’auto-administration locale, visant à résoudre des problèmes concrets d’importance locale et ne peut pas être considéré comme une infraction aux droits constitutionnels.

Fondements juridiques de la prévention de la corruption

En avril 2017 a été adoptée la loi fédérale n° 64FZ[6] dont les dispositions confèrent au dirigeant de l’entité municipale et au chef de l’administration locale la responsabilité du respect des restrictions et des interdictions fixés par les lois fédérales « Sur la lutte contre la corruption », « Sur le contrôle du bien-fondé des dépenses des personnes occupant des postes officiels et autres », « Sur l’interdiction pour certaines catégories de personnes de détenir des comptes (ou dépôts), de conserver de l’argent en espèces et des valeurs dans des banques étrangères situées hors du territoire de la Fédération de Russie, de détenir et/ou d’utiliser des instruments financiers étrangers ».

Ainsi, par exemple, l’interdiction d’ouvrir ou de détenir des comptes courants ou de dépôt, de conserver de l’argent en espèces et des valeurs dans des banques étrangères situées hors du territoire de la Fédération de Russie, de détenir et/ou de se servir d’instruments financiers étrangers s’étend aux chefs d’entités administratives et d’administrations locales.

Ces nouveautés se situent dans le cadre des tendances générales d’évolution de la législation sur la lutte contre la corruption, y compris en matière d’extension du domaine des sujets concernés par les mesures d’interdiction et de restriction anti-corruption.

[1] Loi fédérale n° 62-FZ du 03.04.2017 « Sur les amendements apportés à la loi fédérale “Sur les principes généraux d’organisation de l’autoadministration locale en Fédération de Russie”, Rossiïskaïa Gazeta, n° 71, 05.04.2017.

[2] Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 214-O-P du 06.03.2008 « Sur la plainte déposée par le citoyen Alexandre Vassilievitch Sévachev pour atteinte à ses droits constitutionnels – article 12 partie 4 de la loi fédérale « Sur les principes généraux d’organisation de l’autoadministration locale en Fédération de Russie », Rossiïskaïa Gazeta, n° 96, 07.05.2008.

[3] Loi fédérale n° 131-FZ du 06.10.2003 « Sur les principes généraux d’organisation de l’autoadministration locale en Fédération de Russie », SPS « ConsultantPlus ».

[4] Loi fédérale n° 389-FZ du 05.12.2017 « Sur les amendements apportés aux articles 25.1 et 56 de la Loi Fédérale “Sur les principes généraux d’organisation de l’autoadministration locale en Fédération de Russie” », Rossiïskaïa Gazeta, n° 279, 08.12.2017.

[5] Arrêt de la Cour Constitutionnelle de la Fédération de Russie n° 1733-O du 18.07.2017 « Sur le refus d’examnier la plainte de la citoyenne Nakia Gaïfoutdinova CHARIPOVA pour atteinte à ses droits constitutionnels par l’article 56 de la loi fédérale « Sur les principes généraux d’organisation de l’autoadministration locale en Fédération de Russie », SPS « ConsultantPlus ».

[6] Loi fédérale n° 64-FZ du 03.04.2017 « Sur les amendements apportés dans certains actes législatifs de la Fédération de Russie visant à améliorer la politique de l’État en matière de lutte contre la corruption », Rossiïskaïa Gazeta, n° 71, 05.04.2017.